II SA/Sz 175/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007r. sprawy ze skargi J. i T. K. działających w imieniu małoletniego J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a skargę Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta, decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 107 kpa w związku z art. 40 ust. 2 i 3, 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej w związku z § 3 ust. 1, ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. z 2006r. Nr 155, poz. 1109) – po rozpatrzeniu wniosku J. K. działającej w imieniu małoletniego J. K. – odmówił pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na pokrycie szkód wyrządzonych wskutek suszy w [...]r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ustalił, iż w rodzinie wnioskodawcy nie ma osoby, która jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, a zatem nie został spełniony jeden z warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli małżonkowie J. i T. K. jako przedstawiciele ustawowi małoletniego wnioskodawcy J. K., wnosząc o jej zmianę i przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że działają w imieniu dwunastoletniego syna J. K., który na mocy aktu notarialnego darowizny z dnia [...]r. jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Grunty rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa są w całości uprawniane i wykorzystywane rolniczo. Tegoroczna susza zniszczyła plony zbóż, traw i roślin okopowych w ponad 50%. W związku z tym, że syn jest niepełnoletni, nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie może też podejmować żadnych czynności prawnych, a więc nie może zgłosić do ubezpieczenia w KRUS-ie pracujących w tym gospodarstwie domowników, rodziców. J. K. jako pracująca w tym gospodarstwie na rzecz syna jest pokrzywdzona w stosunku do innych grup społecznych w RP bez możliwości ubezpieczenia społecznego. Zdaniem wnoszących odwołanie, ustawa o "ubezpieczeniu rolników bądź domowników wyraźnie jest sprzeczna z Konstytucją RP, skoro nie ma możliwości ubezpieczyć się społecznie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło zasady i tryb przyznawania zasiłków celowych w celu złagodzenia skutków suszy określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29.08.2006r. Kolegium ustaliło, że w przedmiotowej sprawie żadna z osób w tej rodzinie nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż nie podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Tak więc – zdaniem Kolegium – nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek, które spełnione muszą być łącznie, warunkujących uzyskanie pomocy, której dotyczy wniosek. Kolegium wyjaśniło, że przepisów o ubezpieczeniu z mocy ustawy nie stosuje się do osoby, która podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty, lub ma ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia (art. 6 pkt 1). Z mocy art. 16 tej ustawy ubezpieczeniu emerytalnemu podlega m.in. rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, domownik rolnika, osoba pobierająca rentę strukturalną współfinansowaną ze środków Sekcji Gwarancyjnej EFOiGR. Skargę do Sądu Administracyjnego w imieniu małoletniego J. K. wnieśli jego rodzice J. i T. małżonkowie K. wnosząc o rozpoznanie "odwołania w oparciu o Konstytucję RP Art. 23, Art. 21, Art. 2". W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło żadnego stanowiska co do podstaw ustroju rolnego, który w RP jest oparty o gospodarstwo rodzinne. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jest wyraźnie sprzeczna z Konstytucją RP. Skarżący zarzut ten wyprowadzili z faktu, że jedno z rodziców małoletniego J. K. jest płatnikiem podatku rolnego, wykonuje wszelkie prace agro – techniczne w gospodarstwie syna i włada tym gospodarstwem, jako użytkownik zgodnie z art. 98 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 336 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżących, w państwie prawa i demokracji należy przy pomocy poprawnych metod wykładni prawa zmierzać do jednolitości stosowania przepisów i jednakowego traktowania ich sytuacji w porównaniu z innymi obywatelami. Susza w [...]r. "spowodowała zniszczenie ziemiopłodów, a nie rodzin rolniczych (rolnika), czego potwierdzeniem jest protokół szkód. Wojewoda, mimo że skarżący w myśl prawa nie są rolnikami, przyznał Im kredyt preferencyjny z tego tytułu". Skarżący wyjaśnili ponadto, że są osobami bezrobotnymi zarejestrowanymi w Urzędzie Pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Wbrew przekonaniu skarżących, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ani w sposób wskazany i subiektywnie postrzegany przez skarżących, ani w żaden inny sposób. Wyjaśnić trzeba na wstępie, że sąd administracyjny nie wydaje decyzji, nie przyznaje świadczeń, nie zastępuje właściwych w sprawie organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje wydane przez te organy akty administracyjne pod względem ich zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie spór nie dotyczy okoliczności faktycznych, te bowiem są niekontrowersyjne. Skarżący, jak napisano to w skardze, są zarejestrowanymi w P.U.P. bezrobotnymi, prowadzą gospodarstwo rolne stanowiące własność Ich małoletniego syna. Nie ma też sporu co do tego, że w tymże gospodarstwie w [...]r. powstały spowodowane suszą straty. Fakty te były znane organom orzekającym obu instancji w sprawie skoro wynikają one z poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii protokołu oszacowania strat w gospodarstwie znajdującej się w akrach administracyjnych oraz z wniosku i odwołania. Istota sporu polega zaś na tym, że skarżący nie mogą pogodzić się z treścią decyzji, gdyż nie akceptują tych przepisów prawa, które – Ich zdaniem – stawiają Ich w gorszej sytuacji niż znajdują się osoby będące rolnikami. W związku z tak rozumianą skargą podkreślenia wymaga, że zarzut, iż Kolegium nie zajęło żadnego stanowiska co do podstaw ustroju rolnego jest chybiony. Organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania oceny zgodności aktów prawnych z Konstytucją. Zgodnie z art. 6 kpa wyrażającym zasadę ogólną postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności – organy te orzekają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z treści złożonego w organie I instancji wniosku wynika, że J. K. domagała się pomocy w postaci zasiłku celowego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.), mocą którego ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, przy uwzględnieniu efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Powyższe rozporządzenie określa – jak to trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zasady i tryb przyznawania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w [...]r. Z treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika między innymi, że pomocy tej udziela się jednorazowo, w formie zasiłku celowego udzielanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 wyżej wskazanej ustawy o pomocy społecznej, w drodze decyzji administracyjnej, z tym że nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego. W § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. określone zostały, wskazane w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji, przesłanki materialnoprawne, które muszą być spełnione łącznie, aby wskazana w nim jednorazowa pomoc mogła być udzielona. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia organowi pomocy społecznej rozpatrującemu wniosek żadnego luzu decyzyjnego, co oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie nie ma charakteru uznaniowego, a zatem organ decyzyjny przesłankami z § 2 jest związany. Dlatego organ odwołujący nie mógł rozpoznać (nie miał ku temu podstaw prawnych) wniosku rodziców działających w imieniu małoletniego właściciela gospodarstwa rolnego w kontekście ich twierdzeń o roli jaką spełniają w tym gospodarstwie oraz z uwzględnieniem ich ocen co do obowiązującego ustroju rolnego. Nie negując zatem twierdzeń skarżących, co do faktu opłacania podatku rolnego oraz ich osobistej pracy w gospodarstwie rolnym syna, nie ma podstaw do podważenia zgodności z prawem stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że żadna z osób w rodzinie nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Wniosek skarżących o rozpatrzenie skargi przez Sąd administracyjny w oparciu o przepisy art. 2, 21 i 23 Konstytucji RP jest chybiony. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym między innymi wynika obowiązek przestrzegania ustalonego w państwie konstytucyjnego porządku prawnego. Sądy, jak wynika to z Konstytucji, nie są uprawnione do orzekania na podstawie samej Konstytucji, z pominięciem przepisów ustawowych regulujących przedmiot sprawy. W przedmiocie zgodności ustaw z Konstytucją orzeka wyłącznie Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). W myśl art. 193 Konstytucji Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, jednakże – co oczywiste - Sąd musi najpierw powziąć uzasadnione pod względem prawnym wątpliwości co do zgodności tego aktu z ustawą zasadniczą. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich wątpliwości w odniesieniu do definicji rolnika zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. – Dz.U. z 1998r. Nr 7, poz. 25). Trudno jest sobie wyobrazić, aby zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego było uznanie dwunastoletniego dziecka za osobę będącą rolnikiem. Bycie właścicielem gospodarstwa rolnego nie jest równoznaczne z byciem rolnikiem, jest to bowiem określenie zawodu, co stanowi atrybut dorosłowości i wiąże się z wykonywaniem pracy lub gotowością i zdolnością do jej wykonywania. Skarżący, jako rodzice małoletniego dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską, prowadzący gospodarstwo rolne należące do majątku dziecka (art. 101 § 1 kr.o.) nie prowadzą działalności rolniczej na własny rachunek (vide wyrok SN z dnia 25 stycznia 2000r. II UKN 341/99 OSNP/2001/11/397), a zatem również nie spełniają warunków definicji rolnika określonych w art. 6 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy. Konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) skarżący – jak wynika to z Ich wywodów – pojmują instrumentalnie. O naruszeniu tej zasady można by było rozważać wówczas, gdyby przepisy prawa powszechnie obowiązującego, lub organy prawo to stosujące, ograniczały Ich prawa w stosunku do praw innych rodziców małoletnich będących właścicielami gospodarstw rolnych i prowadzących w imieniu tych dzieci owe gospodarstwa rolne. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Z tych wszystkich powodów, wobec zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).