II SA/Sz 180/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), art. 8, art. 118 i 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "O" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] zakończonej decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Opisana decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] "O" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Mając na uwadze, że złożony wniosek nie spełniał wymogów określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz zobowiązać Spółkę do przedłożenia dodatkowych dokumentów. W dniu [...], na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323), organy celne przejęły zadania z zakresu wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Art. 197 ww. ustawy wprowadził zmiany w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych ( Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.), przez dodanie w art. 24 ustępu 1b, na mocy którego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, loterii fantowej, loterii audiotekstowej, gry bingo fantowe i loterii promocyjnej urządzanych na obszarze właściwości miejscowej jednego dyrektora izby celnej, udziela dyrektor izby celnej, na którego obszarze właściwości miejscowej są urządzane i prowadzone takie gry. W następstwie przejętych tak kompetencji, Dyrektor Izby Skarbowej w [...] przekazał przedmiotową sprawę w dniu [...] według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej w [...]. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego Dyrektor Izby Celnej w [...] zwrócił się do dyrektorów innych izb celnych o nadesłanie informacji mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Celnej umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem Spółki z o.o. "O" z dnia [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozpatrzenie wniosku skarżącej przypadło na czas, w którym przestała obowiązywać ustawa o grach i zakładach wzajemnych, a jej miejsce zajęła ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której zostały zawarte kwestie międzyczasowe, opisujące sposób rozstrzygania w sprawach wszczętych pod rządami starej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Równocześnie, zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, która w art. 208 § 1 stanowi, że w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji, w ocenie organu, brak jest w przedmiotowej sprawie podstawy prawnej umożliwiającej wydanie zezwolenia na urządzanie przez skarżącą Spółkę gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego i w oparciu o powyższe należało umorzyć postępowanie. Nie zgadzając się z opisaną decyzją Spółka z o.o. "O" wniosła do Dyrektora Izby Celnej w [...] odwołanie, w którym zarzuciła jej: - zastosowanie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, pomimo ich bezskuteczności z uwagi na brak notyfikacji ustawy do Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., - naruszenie przepisów art. 8, art. 118 i 129 ust. 2 poprzez ich zastosowanie, podczas, gdy w sprawie winny zostać zastosowane przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, - naruszenie prawa procesowego tj. art. 139 Ordynacji podatkowej poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, - naruszenie prawa materialnego , tj. art. 32 ust. 1 pkt 17 i art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie. W wyniku rozpoznania opisanego odwołania organ wydał decyzję z dnia [...], którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8, 118 i art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych Dyrektor Izby Celnej podniósł, iż organ podatkowy prawidłowo zastosował przepisy o grach hazardowych, bowiem art. 118 cyt. ustawy jednoznacznie przesądza, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zatem skoro postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ I instancji właściwie podjął rozstrzygnięcie na gruncie nowej ustawy, bowiem przepisy przejściowe nakazywały takie działanie wobec wszczętego i niezakończonego postępowania. ( art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych). W sytuacji, gdy przepisy intertemporalne bez żadnych wątpliwości przesądzają o zastosowaniu nowej ustawy, organ ma obowiązek zastosować ten akt prawny. Jedynie w przypadku braku przepisów intertemporalnych organ musiałby rozważyć i ocenić jaką ustawę stosować. Odnośnie braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, a co za tym idzie, zdaniem skarżącej, spowodowanie bezskuteczności przepisów ustawy o grach hazardowych, w ocenie organu zarzuty te sformułowane zostały nie przeciwko treści decyzji, lecz w kierunku ustanowionych norm prawnych. Zgodnie z art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa organy podatkowe działają tylko i wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustawa o grach hazardowych nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych, a w szczególności nie jest nim przepis art. 129 ust. 2 ustawy. Organ nie podzielił także zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ podatkowy treści art. 139 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. W przedmiotowej sprawie treść tego artykułu nie ma zastosowania, bowiem w świetle art. 34 ustawy o grach i zakładach wzajemnych rozpatrzenie wniosków o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w art. 2, oraz zatwierdzanie regulaminów gier i zakładów wzajemnych następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowi lex specialis w stosunku do art. 139 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, określa bowiem dłuższy, niż przewidziany w Ordynacji podatkowej termin rozpatrzenia sprawy. Jeżeli zdaniem skarżącej w toku prowadzonego postępowania, organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, to strona skarżąca ma wystarczające uprawnienia służące do zwalczania przewlekłości postępowania. Jednakże skarżąca Spółka nie skorzystała z nich. W związku z powyższym nie może skutecznie wywodzić, iż uchybienia w tym zakresie – jeśli takie wystąpiły - miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto w toku prowadzonego postępowania skarżąca wielokrotnie uzupełniała wniosek nadsyłając nowy materiał dowodowy, co miało wpływ na bieg postępowania. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy niewątpliwie wpłynęło na przedłużenie postępowania w sprawie, jednakże trudno tu, zdaniem organu, doszukiwać się celowego opóźniania takiego postępowania wobec złożonego charakteru postępowania. Końcowo Dyrektor Izby Celnej w [...] nie zgodził się z zarzutem dotyczącym naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 pkt 17 i art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych przez ich błędne zastosowanie, ponieważ podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie były powołane przez skarżącą przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a jedynie treść art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Na opisaną decyzję "O" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Nie zgadzając się z wydaną decyzją, wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie: - prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy i bezpodstawne przyjęcie, iż nie podlega ona uchyleniu pomimo, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przez jego bezpodstawne zastosowanie, - zastosowanie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, pomimo ich bezskuteczności z uwagi na brak notyfikacji ustawy do Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. Jednocześnie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] postanowieniem z dnia [...] "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. Dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzenia gry". W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, podtrzymał rozstrzygnięcie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skarżącej Spółki, że brak notyfikacji przez państwo Polskie ustawy o grach hazardowych do Komisji Europejskiej powoduje bezskuteczność przepisów technicznych organ wskazał, że zgodnie z tytułem Dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r.), odnosi się ona do przepisów technicznych oraz do usług społeczeństwa informacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 11 ww. dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, wyłącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi; których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10. Przepis mający zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczy umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem dotyczy usługi, nie odnosi się do produktu ( automatów do gier) lub jego opakowania i nie ustala jednej z wymaganych cech produktu. W świetle powyższego umorzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia wprowadzone ustawą o grach hazardowych nie kwalifikuje się, aby przyjąć go jako "specyfikacja techniczna" w rozumieniu art. 1 pkt 3 ww. Dyrektywy. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu ww. Dyrektywy, gdyż rozpatrywana sprawa dotycząca umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może być rozpatrywana w kategoriach "gry" jako "towaru" jak również produktu w rozumieniu art. 1 pkt 1 ww. Dyrektywy, lecz wyłącznie jako miejsca wykonywania "usługi". Usługa w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną, a zatem nie podlega jako usługa regulacjom wskazanej Dyrektywy, zatem treść przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie podlegała notyfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Zgodnie z zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy administracji powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z zasady praworządności wynika bowiem, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobligowane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Od reguły tej mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi ( wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. I OSK 1080/06, LEX nr 342503). W rozpatrywanej sprawie wniosek Spółki z o.o. "O" o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych został złożony na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.). Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji, zapadło już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ( Dz.U. Nr 201, poz. 1540 z późn.zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010r. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Prawidłowo, organ wydając zaskarżoną decyzję oparł ją na przepisach nowej ustawy. Przepis art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych jednoznacznie bowiem przesądza, że do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy, o ile brak jest innych regulacji prawnych w tym zakresie. Skoro więc postępowanie w sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ prawidłowo wydał rozstrzygnięcie na gruncie nowej ustawy ( art. 129 ust. 2).W sytuacji, gdy przepisy intertemporalne przesądziły o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, organ miał obowiązek zastosować ten akt prawny, realizując zasadę praworządności, która wskazuje na konieczność zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Jedynie w przypadku braku przepisów intertemporalnych organ musiałby rozważyć i ocenić, jaką ustawę zastosować. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego w zakresie tożsamym z normami prawnymi stanowiącymi również podstawę postępowania w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, że stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może zawiesić z urzędu postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Związek pomiędzy rozpoznawaną sprawą w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania, bowiem przepis art.129 ust.2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem jedynie proceduralnym - intertemporalnym, który z pewnością nie należy do przepisów technicznych, a pytanie zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] sygn.akt III [...] dotyczy przepisów prawa materialnego, regulujących kwestie związane z wydawaniem zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które wzbudzają wątpliwość co do kwestii bycia lub nie, przepisami technicznymi. O ile więc Sąd może odmówić stosowania przepisu technicznego, który nie został notyfikowany Komisji Europejskiej przed jego przyjęciem, o tyle zasada ta nie dotyczy pozostałych przepisów aktu. Nie sposób więc zgodzić się z zarzutem wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa, to jest przez zastosowanie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Sądy, a także organy administracji, są zobowiązane do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i do odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym ( art.91 ust.3 Konstytucji RP). Jednakże dopóki ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie zostanie uchylona, a żaden z przepisów unijnych nie może być w tym zakresie zastosowany na zasadzie pierwszeństwa, Sąd zobowiązany jest ustawę tę stosować w zakresie w jakim, nie budzi ona wątpliwości do co istnienia sprzeczności z prawem wspólnotowym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.