II SA/Sz 182/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy Krzęcin z dnia 23 lipca 2003 r. nr VII/45/2003 w przedmiocie Statutu Gminy Krzęcin oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienia § 106 ust. 1 Statutu Rady Gminy stanowiącego załącznik do uchwały tej Rady z dnia 23 lipca 2003 r. nr VII/45/2003 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Krzęcin, domagając się stwierdzenia jego nieważności w tej części. W uzasadnieniu wskazał, że będąc radnym Rady Gminy z innymi radnymi zawiązał klub trzech radnych i zwrócił się do Przewodniczącego o jego zarejestrowanie jako klubu działającego w Radzie. Powołując się na treść przepisu § 106 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału, przez co najmniej 4 radnych, Przewodniczący Rady Gminy odmówił rejestracji klubu. Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Gminy Krzęcin z dnia 21 kwietnia 2004 r., Nr VIX/80/2004 zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Krzęcin. W ocenie skarżącego zapisy § 106 ust. 1 niniejszej uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami, w szczególności z zasadą wyrażoną w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższego wezwania organ nie uwzględnił. Dalej skarżący wywiódł, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, Rada nie może naruszać przepisów Konstytucji oraz ustaw. Winna mieć na względzie konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się wyrażoną w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, która przeniesiona na grunt funkcjonowania Rady Gminy musi być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Ustanowienie zbyt wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych byłoby ograniczeniem tego rodzaju wolności. Na poparcie swojego poglądu skarżący przywołał orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że Statut Gminy uchwalono uchwałą Rady Gminy Krzęcin Nr VII/45/2003 z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy i opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 12 grudnia 2003 r. Nr 113, poz. 1926. Następnie w dniu 21 kwietnia 2004 r. Rada Gminy uchwałą Nr XIV/80/2004 o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Krzęcin uchwaliła zmiany w treści statutu, które opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 maja 2004 r. Nr 37, poz. 710. Wprowadzone zmiany, w tym zaskarżona, dotycząca treści § 106 ust. 1 Statutu Gminy Krzęcin nie zostały zakwestionowane w trybie nadzoru i promulgowane w przewidziany ustawą sposób weszły w życie z dniem 12 czerwca 2004 r. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, na rozbieżność pomiędzy treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa a przedmiotem skargi, uzasadnił również, że niemożliwe było "usunięcie naruszenia prawa" w uchwale w sposób żądany przez skarżącego, ponieważ była ona uchwałą incydentalną, dokonującą zmian w materii statutowej, które po opublikowaniu stały się obowiązującą treścią statutu, a byt prawny uchwały poprzez jej zrealizowanie wygasł. Odnośnie samej kwestii zgodności z prawem unormowania zawartego w § 106 ust. 1 Statutu regulującego dolny próg liczbowy wymagany dla powstania klubu, organ wskazał, że z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni mogą tworzyć kluby działające na zasadach określonych w statucie gminy, nie wynika, by zasady te nie miały określać już samego sposobu tworzenia klubu wyznaczając dolną granicę powyżej której zrzeszenie się grupy radnych przyjęło sformalizowaną postać klubu. Określenie takich limitów zostało dopuszczone w rozstrzygnięciach nadzorczych oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nadto organ przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz opinie wyrażone w komentarzach do ustawy o samorządzie gminnym, podkreślił, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie z uwagi na nieprecyzyjność przepisu opinie w tym zakresie są rozbieżne, co powoduje, że nie sposób jednoznacznie stwierdzić by rada gminy naruszyła prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego gminy skutecznie może wnieść – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - ten, kto wykaże naruszenie swego prawa lub interesu prawnego oraz wykaże, że uchwała, którą skarży, podjęta została z naruszeniem prawa. Przed wniesieniem skargi M. M. dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie skierował do Rady Gminy w dniu 1 grudnia 2014 r. Ponieważ organ na wezwanie to nie zareagował, skarżący z zachowaniem terminu przewidzianego przepisami, w dniu 7 stycznia 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wobec powyższego należało uznać, że wymogi formalne skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesieniem skargi w terminie przewidzianym przepisami prawa zostały spełnione. Co prawda skarżący wzywając Radę do usunięcia naruszenia prawa wskazał uchwałę Rady Gminy z dnia 21 kwietnia 2004 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia statutu, natomiast w skardze wymienił § 106 Statutu, jednak z uzasadnienia skargi jak również wezwania do naruszenia prawa wynika jednoznacznie, że skarżący od początku kwestionował zapis Statutu - stanowiącego załącznik do uchwały nr VII/45/2003 Rady Gminy w Krzęcinie z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Krzęcin - określający minimalną liczbę radnych wymaganą do utworzenia klubu radnych. Kontrolując sprawę ze skargi wniesionej na postawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd jest ponadto zobowiązany zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, bowiem spełnienie tego warunku daje legitymację do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, skarżący posiada wspomnianą legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z treści skargi wynika, że swój interes prawny skarżący M. M. wywodzi z faktu, że jako radny Rady Gminy może tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy (art. 23 ust. 2 ww. ustawy). Skarżący powołując się przy tym na zasadę wyrażoną w art. 58 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą każdemu zapewnia się wolność zrzeszania, podkreślił, że zasadę tę należy rozumieć przy ustalaniu zasad działania klubów radnych, jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Skarżący wskazał też na wpływ przyjętego w uchwale przez Radę Gminy składu osobowego klubów, na możliwość delegowania przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, że jakkolwiek do komisji mogą również wchodzić radni niezrzeszeni, to jednak każdy klub musi mieć swojego przedstawiciela, a zatem kluby mają uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej. Rada Gminy składa się z[...] radnych. Dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana przepisu § 106 ust. 1 Statutu Gminy Krzęcin, polegająca na podwyższeniu liczby radnych, którzy mogą utworzyć klub radnych, z trzech do czterech spowodowała, że trzech radnych w chwili obecnej nie może utworzyć klubu radnych i pozostaje bez przynależności klubowej. Tak więc, interes prawny radnego M. M. – wynikający z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym został naruszony poprzez dokonanie zmiany Statutu Gminy faktycznie uniemożliwiającej mu utworzenie klubu radnych. Odnośnie do kwestionowanych zapisów § 106 ust. 1 Statutu - stanowiącego załącznik do uchwały nr VII/45/2003 Rady Gminy w Krzęcinie z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Krzęcin - Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd co prawda podziela stanowisko sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach, zawarte m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r. (III SA/Wr 337/08) a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r. (II SA 910/96) oraz z dnia 22 sierpnia 2013 r. (II OSK 1619/13), zgodnie z którym przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże zdaniem Sądu w każdym przypadku winny być brane pod uwagę także występujące realia, w tym nie tylko liczebność rady ale także wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Należy też zaznaczyć, że opisane wyżej rozstrzygnięcia chociaż także dotyczyły kwestii związanych z wprowadzeniem określonego progu liczbowego wymaganego do utworzenia klubu radnych to jednak wydane zostały w odmiennych stanach faktycznych bowiem wspomniane progi uległy podwyższeniu z 3 do 5 radnych, podczas gdy w niniejszej sprawie próg podwyższono z 3 do 4 radnych (co przy 15-osobowym składzie Rady stanowi istotną różnicę). Jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r., dotychczas w Radzie funkcjonowały dwa bądź jeden klub radnych. Mając na uwadze powyższe, jak również zważywszy na fakt, że § 106 ust. 1 Statutu określający minimalną liczbę radnych mogących utworzyć klub radnych w aktualnym brzmieniu (przewidującym 4 radnych) obowiązuje od ponad 10 lat i dotychczas nie został zakwestionowany, należy uznać tę regulację za prawidłową i w pełni pozwalającą na właściwe funkcjonowanie klubów w tej Radzie. Nie oznacza to co prawda, że na skutek zmiany układu sił społeczno-politycznych w tej Radzie nie może zachodzić potrzeba zmian w omawianym zakresie, jednakże nie sposób z tego tylko względu uznać przedmiotowej regulacji zawartej w Statucie (po ponad dziesięcioletnim okresie prawidłowego funkcjonowania) za wadliwą. Oczywistym jest przy tym, że nic nie stoi na przeszkodzie podjęciu ewentualnych kroków zmierzających do wprowadzenia zmian w Statucie w omawianym zakresie (o ile zachodzi taka potrzeba). Zaznaczyć ponadto należy, że statut Gminy nie przyznaje klubom radnych szczególnych uprawnień, natomiast w skład Komisji Rewizyjnej mogą wchodzić zarówno członkowie klubów jak i radni niezrzeszeni. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje jednoznacznie, że radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Żaden przepis tej ustawy nie narzuca przy tym jakichkolwiek ograniczeń z punktu widzenia minimalnej liczby radnych mogących tworzyć wspomniane kluby. W literaturze dotyczącej zagadnień związanych z samorządem terytorialnym wywodzi się, że z Konstytucji wynika, iż statuty gmin, obok niej i ustaw samorządowych stanowią podstawowe źródło prawa ustrojowego. Lokalna regulacja ustrojowa odbywa się przede wszystkim w formie statutu. W układach samorządowych (zdecentralizowanych) statut jest wyrazem swego rodzaju autonomii w zakresie regulacji "życia wewnętrznego" w samorządzie (...). Należy go traktować jako integralną część ustrojowego prawa samorządu (...). Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Wniosek taki wynika z samorządowego charakteru gmin, które w miarę samodzielnie winny normować swą strukturę. Z jednej strony zatem Rada Gminy powinna przy ustalaniu zasad działania klubów radnych mieć na uwadze art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się, jednak z drugiej strony nie powinno dochodzić do naruszania – wynikającej z art. 169 ust 1 Konstytucji – zasady samodzielności Gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. Zgodnie bowiem z treścią art. 169 ust. 1 Konstytucji, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Natomiast w myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Z kolei na podstawie art. 3 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ustroju gminy stanowi jej statut. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 2 tej ustawy, radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Gdyby uznać, że podwyższenie liczby radnych, którzy mogą utworzyć klub radnych, z trzech do czterech radnych jest niedopuszczalne bowiem narusza prawo radnych do zrzeszania się to tym samym należałoby uznać, że w wypadku gmin liczących do 20.000 mieszkańców – w których w skład rady wchodzą radni w liczbie piętnastu (art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym) – uprawnienie rady do określania zasad tworzenia klubów radnych jest jedynie iluzoryczne. W praktyce bowiem wspomniana liczba radnych mogłaby wynosić wyłącznie 3 radnych. Przyjęcie większej liczby nie byłoby możliwe z przyczyn opisanych powyżej natomiast ustalenie mniejszej liczby nie byłoby możliwe bowiem w orzecznictwie przyjmuje się, że liczba osób tworzących ciała kolegialne powinna być ustalona na poziomie 3 radnych zgodnie z zasadą wynikającą z prawa rzymskiego – tres faciunt Collegium, przyjętą także we współczesnej europejskiej kulturze prawnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 510/15). Z tych względów, zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącego kwestionującego wprowadzone ponad 10 lat temu uregulowania w zakresie minimalnej liczby radnych tworzących klub - na poziomie 4 radnych. W oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika organu uznając, że przyczyni się on do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia sprawy. Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności należy stwierdzić, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie nie może być uznane za skuteczne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.