II SA/Sz 183/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Golczewie z dnia 20 czerwca 2016 r. Nr XVII/147/2016 w przedmiocie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza Golczewa dotyczących zagospodarowania przestrzennego związanego z rozwojem miejscowości i osad wiejskich na terenie gminy Golczewo postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej Spółce uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. Rada Miejska w Golczewie, działając na postawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, zwanej dalej: "u.s.g.") podjęła uchwałę nr XVII/147/2016 z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza Golczewa dotyczących zagospodarowania przestrzennego związanego z rozwojem miejscowości i osad wiejskich na terenie gminy Golczewo. W § 2 powołanej uchwały Rada przyjęła, że: "w ramach stanowienia o kierunkach działania Burmistrza Golczewa zaleca się uwzględnianie, w tworzonych zgodnie z odrębnymi ustawami dokumentach (studium, plany miejscowe, strategie, decyzje o warunkach zabudowy itp.), całkowitego zakazu lokalizacji na terenie gminy Golczewo ferm norek. W dniu [...] (data wpływu do organu) Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, skierowała do Rady Miejskiej w Golczewie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się usunięcia z obrotu prawnego § 2 uchwały nr XVII/147/2016 z dnia 20 czerwca 2016 r. Spółka wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą w przedmiocie chowu i hodowli zwierząt futerkowych, a w szczególności norek. Spółka nabyła prawo własności nieruchomości rolnych niezabudowanych, położonych w miejscowości S., gm. G., nr działki [...] oraz nr [...], celem uzyskania pozwolenia na budowę na nich fermy norek. Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiła ze skargą (data nadania w urzędzie pocztowym - [...]), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Golczewie Nr XVII/147/2016 r. z dnia 20 czerwca 2016 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 tej uchwały. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., poprzez wydanie na jego podstawie uchwały nakładającej na Burmistrza Golczewa konkretne obowiązki i narzucającej mu stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych, co stanowi rażące przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w tym przepisie. Spółka wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą w przedmiocie chowu i hodowli zwierząt futerkowych, a w szczególności norek. Spółka nabyła prawo własności nieruchomości rolnych niezabudowanych, położonych w miejscowości [...], gm. G., nr działki [...] oraz nr [...], celem uzyskania pozwolenia na budowę na nich fermy norek. Spółka wskazała, że wniosła o wydanie przez Burmistrza Golczewa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej budowy fermy norek o obsadzie [...], na terenie ww. działek. Postępowanie to jest w toku. Argumentowała, że projekt zaskarżonej uchwały nie został zaopiniowany przez poszczególne komisje i jest stanowiskiem bliżej nieokreślonej grupy radnych. Zdaniem strony, z protokołu wynika jednoznacznie, że jedynym celem Rady Miejskiej w Golczewie do podjęcia przedmiotowej uchwały, było uniemożliwienie skarżącej realizacji zaplanowanej inwestycji. Spółka uważa, iż analiza treści uchwały, jak również uzasadnienia do niej, nie pozostawia wątpliwości, że na Burmistrza Golczewa nałożony został jasno sprecyzowany zakaz lokalizacji, na terenie gminy Golczewo, ferm norek. Według skarżącej, opracowanie studiów, planów miejscowych, strategii i decyzji o warunkach zabudowy winno przebiegać w ramach procedur uregulowanych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, rada gminy nie posiada kompetencji do modyfikacji lub omijania tych procedur przy pomocy uchwał nakazujących lub zakazujących wójtowi podejmowanie określonych działań czy decyzji. Nadto Spółka dodała, że sformułowany w uchwale przepis pozbawia ten akt charakteru wewnętrznych wytycznych i czyni go swoistym aktem prawa miejscowego, regulującym kwestie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony, tak sformułowana uchwała (a co najmniej jej § 2 ) w sposób rażący narusza interes prawny strony i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym. W podsumowaniu Spółka stwierdziła, że utrzymanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym doprowadzi do skutecznego zablokowania możliwości prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności gospodarczej na posiadanych przez nią działkach i w tym celu zakupionych. Burmistrz Gminy Golczewo w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącej, ewentualnie o oddalenie skargi. Na wezwanie sądowe, skarżąca Spółka w dniu [...] uiściła przelewem wpis od skargi w kwocie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Dla trybu procedowania przez Sąd w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zmiana art. 58 § 1 P.p.s.a. wprowadzona ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Mianowicie, do powyższego przepisu dodany został pkt 5a, zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest, stanowiący podstawę prawną skargi wniesionej na akt prawa miejscowego, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."). Przepis ten stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W świetle cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że ustawodawca dokonaną zmianą ustawy procesowej zaliczył naruszenie interesu prawnego skarżącego do warunków formalnych dopuszczalności skargi. Z art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika zatem, że Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać warunki formalne dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a zatem ustalić, czy: 1) zaskarżony akt dotyczy sfery administracji publicznej, 2) wniesienie skargi do sądu poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi 4) naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jeżeli którakolwiek z ww. przesłanek nie została spełniona skarga podlega odrzuceniu postanowieniem na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Sąd badając ww. warunki stwierdził, że przedmiot sprawy objętej zaskarżoną uchwałą związany jest z polityką zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy Golczewo. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca Spółka skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu [...]. Z okoliczności sprawy wynika, że organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. W takiej sytuacji, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. w ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83), przysługiwał skarżącej sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który został zachowany, skoro skargę nadano w urzędzie pocztowym w dniu [...]. Mając na względzie, że uprawnienie do wniesienia skargi, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, Sąd poddał badaniu legitymację strony skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi, w świetle art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżony akt organu gminy naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Niewykazanie zaś takiego naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, opubl. w Lex nr 81964). Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, że zaskarżonym aktem doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub jej uprawnienia, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Powyższy przepis oznacza generalnie władcze (wiążące wójta) określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach (A. Szewc w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydanie 4, s. 235). Stanowienie, w ramach powołanego wyżej przepisu kierowane jest do podmiotu pozostającego w zależności wewnętrznej wobec organu uchwałodawczego i nie wkracza ono w domenę aktów prawa powszechnie obowiązującego, tj. w stosunku do adresatów zewnętrznych wobec struktury organizacyjnej organu, aktualnych oraz hipotetycznych, którzy znajdą się w zasięgu działania aktu. Stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Zdaniem Sądu, przedmiotowa uchwała, nie nakłada na organ wykonawczy gminy konkretnego sposobu załatwienia sprawy dotyczącej skarżącej Spółki, ani nie ogranicza samodzielności realizowania przez ten organ ustawowo przyznanej mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Trzeba podkreślić, że w świetle powoływanego już wyżej art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne gminy, realizowane jest w postaci różnych instrumentów, przewidzianych, zgodnie z zasadą legalizmu, w przepisach ustawowych. Mogą to być zarówno akty normatywne o mocy powszechnie obowiązującej, charakter taki ma (w świetle art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zasadniczo fakultatywny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i nieposiadające takiego waloru prawnego akty planowania publicznego, w tym szczególny, obligatoryjny akt w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz, mająca jeszcze inny walor prawny, koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, jak i wreszcie, również mająca szczególny charakter prawny, bowiem odbiegająca od typowej decyzji administracyjnej, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (H. Izdebski w: Komentarzu do art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opubl. w Lex nr 143783). Zaskarżona uchwała, do tego rodzaju jak wyżej aktów nie zalicza się, a jedynie stanowi asumpt do podejmowania dalszych działań z zakresu planowania przestrzennego, czego dowodem jest uchwała Rady Miejskiej w Golczewie nr XIX/152/2016 z dnia 1 września 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Golczewo, w ob. [...]. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest aktem skierowanym do wewnątrz struktury administracyjnoprawnej gminy, jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko organy pozostające w strukturze gminnej, co prowadzi do stwierdzenia, iż kwestionowana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego, w oparciu o który na członków wspólnoty samorządowej zostaną nałożone określone obowiązki, lub zostaną im odebrane określone uprawnienia. Reasumując Sąd stwierdza, że poddał analizie wskazane powyżej przepisy prawa i uznał, że w oparciu o wytyczne organu uchwałodawczego wynikające z treści zaskarżonej uchwały, mające jednak wyłącznie charakter programowy (intencyjny), nie można wyprowadzać wniosku o realnym naruszeniu interesu prawego lub uprawnienia skarżącej podjętą uchwałą organu z dnia 20 czerwca 2016 r., co oznacza, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd wyjaśnia, że nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Te mogą być bowiem kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że skarga spełnia wszystkie warunki formalne jej wniesienia, w tym, że strona skarżąca posiada legitymację skargową, określoną w art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I postanowienia o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł, jak w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.