II SA/Sz 185/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata Ł. D. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. . A. M. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.),zwana dalej "K.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową A. obowiązku dostarczenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., ekspertyzy technicznej stanu technicznego stropu nad piwnicą w pomieszczeniu oznaczonym, jako "piwnica nr 3a" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Wyłaniający się z treści powołanego postanowienia organu drugiej instancji oraz akt sprawy, jej stan faktyczny przedstawia się następująco. W dniu 6 września 2013 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mieście na prawach powiatu wpłynął wniosek A. M. -właścicielki lokalu nr [...], o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego ww. budynku, sprawdzenie legalności standardów obiektu, sprawdzenie dokumentacji i pisemnej oceny, czy budynek nadaje się do remontu, czy do wyburzenia. W dniach 11 i 12 września 2013 r., została przeprowadzona przez pracownika organu kontrola użytkowanego obiektu przy ul. [...], przy udziale przedstawiciela Zarządu Budynków Mieszkalnych i inspektora działu eksploatacyjnego zarządcy (posiadającego uprawnienia konstrukcyjno-budowlane). Obiekt kontrolowany pochodzi z [...] r., składa się z 4 kondygnacji (w tym jedna podziemna i poddasze użytkowe). Z przebiegu kontroli wynikało, że budynek nadaje się do dalszej eksploatacji, zaś dach i elewacja do remontu. Powołano aktualne wyniki kontroli instalacji gazowej (stan dobry), przewodów kominowych (ciągi kominowe w dniu kontroli drożne), instalacji elektrycznej (instalacja sprawna, nadaje się do eksploatacji). Powołano wyniki ostatniej kontroli okresowej, z której wynikało, że budynek nadaje się do dalszego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, z koniecznością wykonania bieżących remontów (izolacje pionowe i poziome, konserwacja attyk, wymiana zużytych elementów więźbyi deskowania), w perspektywie lat planowana termomodernizacja budynku z odtworzeniem elewacji, wymiana pozostałej drewnianej stolarki okiennej i drzwiowej, remont wejścia do budynku, kominów, piwnic wraz ze studzienkami piwnicznymi. Lokale w budynku są ogrzewane indywidualnie z kotłów, których utrzymanie spoczywa na lokatorach. Dla przedmiotowego budynku prowadzona jest książka obiektu budowlanego[...]. W punkcie dotyczącym dodatkowych wniosków i spostrzeżeń, kontrolujący zwrócili uwagę na widoczne ugięcie podłogi w mieszkaniu nr 1 w przedpokoju. W tym miejscu strop na "piwnicą nr 3a" – oznaczenie wg. inwentaryzacji z [...] r., został podstemplowany częściowo. Wykonano dokumentację fotograficzną. Przedstawiciele zarządcy oświadczyli, że w trybie natychmiastowym zostanie wykonane odpowiednie stemplowanie i zabezpieczenie ww. części stropu. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową A., obowiązek dostarczenia do dnia [...] r., ekspertyzy technicznej stropu nad piwnicą w pomieszczeniu oznaczonym w inwentaryzacji z [...] r., jako "piwnica nr 3a" w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego. Organ określił, że ekspertyza powinna zawierać ocenę stanu elementów konstrukcyjnych oraz ich przydatności do użytkowania, a w przypadku nieprawidłowości – szczegółowe rozwiązania projektowe i wytyczne wykonawcze, pozwalające bezpieczne ich usunięcie. Ekspertyza winna być wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Koszt wykonania ekspertyzy ponosi zobowiązany. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, na potwierdzenie zasadności nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji powołał ustalenia z przeprowadzonej kontroli użytkowania obiektu budowlanego, która potwierdziła otrzymaną informację o nieodpowiednim stanie technicznym stropu nad "piwnicą nr 3a" (miejsce według oznaczenia z inwentaryzacji z [...] r.). Przedmiotowy strop wskazuje nadmierne ugięcia, co wyraźnie widoczne było w przedpokoju lokalu mieszkalnego nr 1. Organ dodał, że z przedłożonych podczas kontroli protokołów z przeglądów okresowych nie stwierdzono zagrożenia, a budynek dopuszczono do dalszej eksploatacji. Wobec zaistniałych wątpliwości, organ uznał za niezbędne nałożenie na adresata postanowienia, obowiązku dostarczenia ekspertyzy, dotyczącej stanu technicznego, wskazanej części stropu. Pismem z dnia 19 września 2013 r., organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania, że w dniu 16 września 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Na wniosek A. M., organ pierwszej instancji w dniu [...] r., umożliwił stronie zapoznanie się z dotychczas zebraną dokumentacji w sprawie. A. M. wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., wskazując, że było ono niewystarczające i nieadekwatne i zwróciła się o ponowne i całościowe rozpatrzenie sprawy, tj. zbadanie całego stanu technicznego budynku i jego stropów przez niezależnego rzeczoznawcę lub biegłego. Wniosła jednocześnie o dopuszczenie i zbadanie wszystkich dowodów odnośnie stanu technicznego budynku, sprzed i po powstaniu Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] r., z wszystkich kontroli okresowych, a nie tylko ostatniej. Wnosząca zażalenie zarzuciła organowi pierwszej instancji brak bezstronności, działanie powierzchowne i niezgodne z przepisami. Uważa, że została całkowicie wykluczona ze stadiów postępowania i "decyzji" mimo jej próśb. Według strony, prowadzący sprawę inspektor nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyjaśnienia sprawy, uniemożliwił jej udział w oględzinach, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz włączenia posiadanych przez nią informacji i dowodów. Strona zanegowała ustalenia organu, oparte na oświadczeniu przedstawiciela wspólnoty, co do stanu pozostałych stropów w przedmiotowym budynku. Poinformowała, że stropy nad jej piwnicą nie były badane od powstania Wspólnoty Mieszkaniowej A. Uważa, że ratowanie jednego stropu w skruszałym i zapadającym się budynku, bez dokładnego sprawdzenia wcześniejszej dokumentacji technicznej i brak całkowitej niezależnej oceny technicznej budynku, jest całkowicie błędne. Powołała niską wartość mieszkań w budynku i brak zainteresowania nimi na rynku nieruchomości. W takiej sytuacji strona stwierdziła, że tym bardziej należy dokonać niezależnej ekspertyzy technicznej całego budynku, żeby móc ocenić opłacalność jego utrzymania versus zagrożenia dla życia teraz i w przyszłości. Reasumując A. M. stwierdziła, że organ nie odniósł się do całości stanu technicznego stropów w przedmiotowym budynku. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w sprawie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Według organu drugiej instancji, zgromadzony dotychczas przez organ powiatowy materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna, wzbudza uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego stropu. Położona na tym stropie podłoga w lokalu nr 1 wykazuje ugięcia, mogące świadczyć o uszkodzeniu części konstrukcyjnych tego stropu, zdjęcia zaś samego stropu mogą świadczyć o jego znacznym zużyciu. Stąd też zasadnym było nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową A. obowiązku dostarczenia ekspertyzy, która pozwoli na jednoznaczne ustalenie: stanu technicznego przedmiotowego stropu, występującego stopnia zagrożenia oraz sposobu usunięcia możliwych nieprawidłowości. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia A. M., organ drugiej instancji wyjaśnił, że rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym nie może orzekać ponad przedmiot postępowania, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przedmiotem analizowanego postanowienia organu pierwszej instancji był jedynie nieodpowiedni stan techniczny konkretnego stropu, nad lokalem oznaczonym jako "piwnica nr 3a" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. {...]. Jak stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, tylko w powołanym zakresie może badać poprawność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaznaczył, iż powyższe nie wyklucza, że w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek, możliwości zbadania przez organ powiatowy stanu technicznego pozostałych stropów piwnicznych przedmiotowego budynku i zebrania w tym zakresie dodatkowego materiału dowodowego. W przedmiocie niedopuszczenia A. M. do udziału w sprawie, organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że w aktach organu pierwszej instancji znajdują się dwie notatki służbowe z dnia 20 września 2013 r. (w tym jedna podpisana przez stronę), z których wynika, że organ pierwszej instancji uznał A. M. za stronę postępowania i umożliwił jej zapoznanie się z aktami sprawy. Również organ zażaleniowy uznał A. M. za stronę postępowania, efektem czego było rozpatrzenie jej zażalenia. Jednocześnie organ ten zaznaczył, że w toku dalszego postępowania organ powiatowy powinien prawidłowo określić strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, A. M. wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości. Podała, że "detaliczne" uzasadnienie skargi, będzie dołączone niezwłocznie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę A. M. wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. Sąd przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym, w tym obejmującym ustanowienie adwokata, którym zgodnie z pismem Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 7 sierpnia 2014 r., wyznaczony został adw. Ł. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny poddaje kontroli działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności tychże działań z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd wskazuje, że wprawdzie skarga A. M. nie zawiera uzasadnienia i wskazania zarzutów, nie oznacza to - w świetle powołanych przepisów - niemożności jej rozpatrzenia. Niezwiązanie granicami skargi oznacza bowiem, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W ocenie Sądu, poddane kontroli postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] r., Nr [...] nie narusza przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98 (opubl. w Palestra 2001/7-8/206, lex nr 49056), przepis art.81c ust, 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter ogólny i procesowy, powinien być zastosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi. W obecnym stanie prawnym istnieje wiele regulacji szczegółowych ustawy Prawo budowlane wymagających zastosowania komentowanego przepisu. Należy przy tym wyraźnie zwrócić uwagę na charakter dowodowy postanowienia wydanego na podstawie powołanego przepisu, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (zob. Tomasz Asman, E. Janiszewska – Kuropatwa [w:] Z. Niewiadomski (red.). Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 5, art. 81c, Nb 2, Warszawa 2013). Przepis art. 81c nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań w których może być stosowany (por. także wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, opubl. w Lex nr 1219138). Wykładnia językowa art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, prowadzi do jasnych wniosków, że znajduje on zastosowanie, w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, opubl. w lex nr 1081935). Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek wątpliwości, ale o wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, należy zwrócić uwagę na jego konsekwencje, stanowi on bowiem podstawę do nałożenia na stronę obowiązków, w tym także finansowych, nie można zatem na tle omawianej regulacji dokonywać wykładni rozszerzającej. Powinien on być wykorzystywany rozważnie, tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Przepis ten nie może być nadużywany (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 362/13, opubl w Lex nr 1377117; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 91/14, opubl. w Lex nr 1466154). W przedmiotowej sprawie, przyczynę do podjęcia postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowił wynik kontroli organu stanu budynku przy ul. [...], która miała miejsce w dniach 11-12 września 2013 r. Stwierdzone w jej trakcie nieprawidłowości stanowiły podstawę do przeprowadzenia dowodu na okoliczność nieprawidłowego stanu konkretnej części budynku, dostrzeżonego w momencie kontroli, co spełnia usprawiedliwioną przesłankę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w zaistniałej sytuacji, nie mamy jeszcze do czynienia z etapem końcowym sprawy, w którym następuje całościowe porównanie stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z normy prawa materialnego, w tym przypadku z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy, mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Postanowienie będące przedmiotem skargi, służyć miało wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Wydane zostało w celu realizacji spełnienia dyrektyw prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikających z art. 6, art.7, art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie to znajduje swą podstawę w art. 123 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organ wydaje postanowienie, które dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania. Podkreślić należy również, że dopuszczając dowód na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających specjalistyczną wiedzę w dziedzinie budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 213/08, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie należy zatem marginalizować roli inspektorów nadzoru budowalnego podejmujących określone działania w sprawie, ani ich kompetencji merytorycznych w dziedzinie budownictwa, osoby te są w pierwszej kolejności zobowiązane do poddania ocenie stanu kontrolowanego obiektu czy robót budowlanych, dopiero w sytuacji, gdy z uwagi na brak szczegółowej wiedzy lub posiadanych środków, nie są w stanie dokonać koniecznych ustaleń w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, powinni sięgnąć do instrumentów wynikających z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe postanowienie służące celom dowodowym, nie kończy postępowania administracyjnego, zainicjowanego pismem skarżącej z dnia [...] r. i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym z urzędu w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku. Granice badania legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia, jak zaskarżone postanowienie, zakreśla przedmiot w nim wskazany, a było nim, w tym przypadku, powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego stropu znajdującego się nad piwnicą w budynku przy ul. [...], w pomieszczeniu oznaczonym w inwentaryzacji budynku z [...], jako "piwnica nr 3a". W ocenie Sądu, w świetle wyników kontroli budynku, nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie w nim powołanym było prawidłowe i może mieć znaczenie dla przyszłego końcowego wyniku postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I wyroku, orzekł o oddaleniu skargi. W przedmiocie wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi skarżącej, Sąd orzekł, jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 250 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).