II SA/Sz 187/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. B., M. D., B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących M. B, M. D, B. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przekazał odwołanie z dnia [...] r. M.B., B.D. i M.D. od decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...], odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego w obrębie ewidencyjnym Więcław gmina [...], jako uznanego za opuszczone - do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Sz 259/03 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], w której odmówiono uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego samowolnie opuszczonego przez spadkobierców hipotecznego właściciela M.D. oraz uchylił decyzję Wojewody z dnia [...]. Wymieniona wyżej decyzja Wojewody z dnia [...] r. wydana została po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.B., B.D. i M.D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wymienionego wyżej gospodarstwa rolnego. Natomiast wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 54/06 Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], wydanych w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego samowolnie opuszczonego przez spadkobierców. Na skutek powyższego orzeczenia, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie "powróciło" na etap postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., zainicjowanego odwołaniem stron z dnia [...] r. Organ powołując się na orzecznictwo administracyjne (rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 6/04, postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 83/04), stwierdził, iż organem wyższego stopnia właściwym rzeczowo do rozpatrzenia sprawy wznowienia postępowania w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego należącego do M.D. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na powyższe postanowienie M.B., M.D. i B.D. złożyli zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przekazanej mu przez Wojewodę, wskutek wniesionego przez M.B., B.D. i M.D. odwołania od decyzji Starosty [...]., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 145 § 1 pkt 4, art.148 i art.149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 110 w związku z art. 126 kpa związane jest treścią postanowienia Wojewody o przekazaniu odwołania. Organ wyjaśnił, że obalenie mocy wiążącej postanowienia wydanego w trybie art. 65 kpa może nastąpić w wyniku wniesienia zażalenia, bądź w trybach nadzwyczajnych jak również w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na zasadach wynikających z art. 22 kpa. Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza generalnie właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy tego samorządu niezależnie od tego, czy sprawy te należały do kategorii zadań własnych samorządu, czy zleconych, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na pogląd zaprezentowany przez NSA w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/05 oraz w postanowieniu z dnia 1 marca 2002 r., sygn. akt I SA 3120/01. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania M.B., B.D. i M.D. od decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], uznanego za samowolnie opuszczone (wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związanych z osadnictwem rolnym - Dz. U. Nr 32 poz. 161). Rozpoznając sprawę w trybie wznowienia organ wyjaśnił, że stosownie do art. 148 § 1 i § 2 kpa, strona może, ze skutkiem prawnym, złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności dającej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku, gdy strona żąda wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak to ma miejsce w sprawie, termin ten biegnie do dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Organ, powołując się na wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt SA/Sz 259/03 przyjął, iż strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], pismem z dnia [...] r. Badając terminowość złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Kolegium podzieliło w pełni stanowisko Starosty [...] przedstawione w decyzji z dnia [...]r., że w przedkładanych pismach strona nie wskazała daty, w której dowiedziała się o w/w decyzji, a zatem nie udowodniła, iż podanie złożyła w terminie, o którym mowa w art. 148 kpa, co skutkować musi odmową wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium, niepodobieństwem jest, żeby strona o decyzji z [...]r., dotyczącej jej interesów, dowiedziała się dopiero na miesiąc przed złożeniem podania z dnia [...] r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli M.B, M.D i B.D., reprezentowani przez adw. Z.M., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] lub ewentualnie o uchylenie wyżej wskazanych decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w pierwszej kolejności podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem właściwym do rozpoznania sprawy, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności podjętego rozstrzygnięcia. Organ podejmując zaskarżoną decyzję naruszył art. 65 § 1 kpa w związku z art. 110 i 126 kpa, albowiem nie uwzględnił okoliczności, iż Wojewoda, będąc związany ocenami prawnymi i wskazówkami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt SA/Sz 259/03 oraz z 17 maja 2006 r., sygn. akt SA/Sz 54/06,wbrew dyspozycji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazał sprawę Kolegium. Podkreślili, że kwestionowana decyzja została wydana przed uprawomocnieniem się postanowienia o przekazaniu, na które to wnieśli zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto, organ nie skorzystał z możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na zasadach z art. 22 kpa. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucili organom obu instancji pominięcie szeregu wskazań zawartych w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2004 r. oraz z dnia 17 maja 2006 r., w tym nie ustosunkowanie się do tego, iż jako spadkobiercy M.D. nie brali oni udziału w postępowaniu. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący wyjaśnili także, iż nie jest możliwe wskazanie konkretnej daty, w której dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] r. Powyższa decyzja nie została bowiem im doręczona i nie mogła być również doręczona ich matce A.D., gdyż jako osoba niepiśmienna nie mogła pokwitować jej odbioru. Sprawy gospodarstwa rolnego zaczęli podnosić dopiero po dniu uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, tj. [...] r. Pierwszą informację o fakcie podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, jako spadkobiercy, powzięli się na podstawie pisma organu z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ przyznał, że rozstrzygnięcie z [...] r. wydał przed upływem terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. przekazujące Kolegium sprawę do rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na brak prawomocnego rozstrzygnięcia właściwego ministra w sprawie postanowienia Wojewody przekazującego sprawę do załatwienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w związku z odwołaniem skarżących od decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] r. Zawieszone postępowanie zostało podjęte na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w dniu [...] r., na skutek uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym Minister uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] r. wydane w przedmiocie przekazania odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, doprowadziła Sąd do uznania zasadności zarzutów skargi związanych z naruszeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 19 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia danej sprawy w formie decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego położonego w obrębie ewidencyjnym [...] prowadzone jest od [...] roku. W tym czasie Starosta Powiatowy w [...] oraz Wojewoda wydali szereg decyzji administracyjnych, które były dwukrotnie poddawane kontroli sądu administracyjnego. Jednak [...] r. Wojewoda uznał, że jest organem niewłaściwym w sprawie, wydając postanowienie o przekazaniu sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu . Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie widząc podstaw do wejścia z Wojewodą w spór kompetencyjny, przystąpiło do merytorycznego rozpoznania sprawy nie dostrzegając jednocześnie potrzeby ustalenia, czy postanowienie Wojewody z dnia [...], wydane w trybie art. 65 § 1 kpa, jest prawomocne. Tymczasem tylko ostateczne orzeczenie w tym zakresie uprawniało Kolegium do prowadzenia postępowania i merytorycznego rozpoznania sprawy. Do czasu uprawomocnienia się postanowienia Wojewody sprawa właściwości organu nie była bowiem prawomocnie przesądzona w sensie procesowym (formalnym) – niezależnie od trafności stanowiska organu. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy od postanowienia Wojewody z dnia [...] r. zostało wniesione, z zachowaniem terminu, zażalenie, które w chwili orzekania przez Kolegium nie dotarło jeszcze do właściwego ministra. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że to ono jest właściwe do rozpoznania sprawy, samodzielnie przesądzając tą kwestię, nie czekając na rozpoznanie zażalenia złożonego przez skarżących na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. Takie sformułowanie, wywołane prawdopodobnie brakiem wiedzy organu o wniesieniu przez strony zażalenia, było przedwczesne, podważając niejako kompetencje właściwego ministra, który na tym etapie postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jako jedyny był uprawniony do oceny trafności postanowienia Wojewody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak i Wojewoda , istotnie naruszyło również zasadę wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej skrótem "p.p.s.a.". Stosownie do postanowień tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tejże zasady pomimo odwołania się w treści uzasadnienia swojej decyzji do poprzedzających ją wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 listopada 2004 r. (sygn. akt SA/Sz 259/03) i z dnia 17 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Sz 54/06). Przy wydawaniu tych orzeczeń Sąd, uchylając, a za drugim razem stwierdzając nieważność decyzji Wojewody, nie wskazał na jego niewłaściwość do rozpoznawania sprawy. Co więcej, w uzasadnieniu wydanych wyroków Sąd do Wojewody skierował wskazówki związane z dalszym prowadzeniem postępowania, podając np. w wyroku z dnia [...] r., m.in., że "W postępowaniu odwoławczym wszczętym odwołaniem stron z dnia [...] r. rozpatrując zasadność tego odwołania powinien rozważyć w szczególności, czy zostały zachowane przewidziane w art. 148 § 1 i § 2 kpa terminy do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a także, czy powoływane przez strony nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji są istotne dla sprawy". Należy przyjąć, że skoro Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, co wynika z treści art. 134 p.p.s.a., rozpoznając sprawy w [...] r., nie zakwestionował właściwości Wojewody , to tym samym uznał legitymację Wojewody do prowadzenia sprawy. Wydane wyroki, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., nie tylko wiązały organy ale wiążą i obecny skład orzekający w sprawie. Są one bowiem prawomocne, wywołując określone skutki prawne. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez pryzmat powołanej linii orzeczniczej, wedle której, uznaje się samorządowe kolegia odwoławcze za organy właściwe do rozpoznawania spraw dotyczących wznowienia przez starostę postępowania w sprawie przejęcia, w latach [...], przez Skarb Państwa, bez odszkodowania, gospodarstw rolnych samowolnie opuszczonych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że rozbieżności jakie pojawiały się pierwotnie co do ustalenia właściwego organu odwoławczego w podobnych sprawach, jedynie potwierdzają fakt, iż przepisy regulujące te zagadnienie nie były wcześniej interpretowane jednolicie. Dlatego też Sąd uznał, że żądanie skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji byłoby w takiej sytuacji nieadekwatne do uchybienia zasadom postępowania, których w rozpoznawanej sprawie Sąd upatruje przede wszystkim w naruszeniu art. 65 § 1 kpa i art. 153 p.p.s.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 w/w ustawy, zaś o zwrocie kosztów postępowania na mocy jej art. 200. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda winien wykonać wytyczne Sądu płynące z wydanych wyroków tut. Sądu z dnia [...] r. (sygn. akt SA/Sz 259/03) i z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Sz 54/06), należytą uwagę poświęcając uwarunkowaniom prawnym związanym z wszczęciem i prowadzeniem postępowania wznowieniowego, aktualizując w miarę potrzeby krąg podmiotów mających przymiot stron postępowania oraz wyjaśniając okoliczność znajdowania się w aktach administracyjnych organu I instancji dwóch decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w sprawie przejęcia na Skarb Państwa, bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego wraz zabudowaniami, o tej samej sygnaturze [...], pierwszej z dnia [...] r.