II SA/Sz 188/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta [...] , po uprzednim doręczeniu w dniu [...] r. upomnienia, wystawił w dniu [...] r. tytuł wykonawczy, nr [...], obejmujący należności z tytułu kary pieniężnej za nieopłacony postój w Strefie Płatnego Parkowania pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], obejmujący łącznie kwotę [...] zł oraz koszty upomnienia w wys. [...] zł. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 17 grudnia 2001 r., Nr XLVII/971/01 i uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 23 czerwca 2003 r., nr VII/134/03. Tytuł wykonawczy doręczono W.F. [...] r. Pismem z dnia [...] r. W.F. wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku. Postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 34 § 4 i art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), Prezydent Miasta [...], będąc jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, uznał wniesiony zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku za nieuzasadniony. W.F. złożył na to postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W ocenie zobowiązanego, wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest bezpodstawne, bowiem w odniesieniu do egzekwowanych opłat dodatkowych obowiązek zapłaty nie istnieje. Argumentując swoje stanowisko wskazał, że art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w treści obowiązującej do 23 listopada 2003 r., oraz przepisy § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 listopada 2003 r., uznane zostały wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P. 6/02) za niezgodne z Konstytucją i z dniem 30 listopada 2003 r. utraciły moc obowiązującą. Konsekwencją powyższego, akty wykonawcze prawa miejscowego, czy w tym przypadku uchwała Nr XLVII/971/01 Rady Miasta Szczecin z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w Szczecinie oraz sposobu ich pobierania oraz uchwała Rady Miasta Szczecin Nr VII/134/03 z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta Szczecina oraz sposobu ich pobierania, które zostały wydane na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP, a które stanowią podstawę prawną nałożenia opłat dodatkowych, są również sprzeczne z Konstytucją RP i utraciły moc obowiązującą z dniem 30 listopada 2003 r. Zobowiązania określone tymi aktami przestały istnieć i nie mogą być dochodzone, będąc zobowiązaniami nieistniejącymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 15, § 1, art. 18, art. 33 i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i art. 13 ust. 1 , ust. 2 pkt 4, ust. 2a, ust. 2b i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), postanowieniem z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Uzasadniając postanowienie Kolegium wskazało, że kary nałożone na W.F. dotyczą zdarzeń za okres od [...] r. do [...] r., do których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608), w brzmieniu wówczas obowiązującym. Zgodnie z ówczesną treścią art. 13 ustawy o drogach publicznych, korzystanie z dróg publicznych mogło być uzależnione od wniesienia opłat drogowych (ust. 1). Opłaty mogły być pobierane, m.in., za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach (ust. 2 pkt 4). Za nie uiszczenie tych opłat ustawa przewidywała pobieranie kar pieniężnych (ust. 2a). Wysokość kar pieniężnych określał załącznik do ustawy (ust. 2b). W tym samym przepisie (ust. 4) znalazło się upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwego do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Wykonaniem tego upoważnienia było rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Na mocy w/w rozporządzenia Rada Miasta [...] podjęła stosowną uchwałę, na podstawie której zostały ustalone opłaty za parkowanie pojazdów w Strefie Płatnego Parkowania w mieście [...]. Zatem uprawnienie do nakładania kar wynikało wprost z przepisów wskazanych w tytule wykonawczym. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów Kolegium podało, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, w którym Trybunał stwierdził, że art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził także niezgodność z Konstytucją § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. W wyroku uznano, że pobrane na podstawie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów opłaty nie podlegają zwrotowi oraz, że wskazane przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Wskazanie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza pozostawienie go na określony czas w porządku prawnym i oznacza, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji, utrzymuje w mocy niekonstytucyjną normę. W okresie do utraty mocy obowiązującej przepis ten miał pełną moc materialną, a zatem mógł być podstawą pobierania opłat parkingowych i kar pieniężnych. Analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w następujących orzeczeniach: uchwała z 3.07.2003 r. III CZP 45/03, uchwała SN z 23.01.2004 r., sygn. III CZP 112/03, postanowienie SN z 17.12.2000 r., sygn. III ZP 27/00, wyrok SN z 18.04.2002 r., sygn. III RN 4/01, uchwała SN z 23.01.2001 r., sygn. III ZP 30/00). Oznacza to, że pomimo, iż egzekucję administracyjną wszczęto w niniejszej sprawie na podstawie tytułów wykonawczych doręczonych zobowiązanemu w dniu [...] r., to nałożona kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Słuszne jest zatem stanowisko, że utrata mocy obowiązującej wskazanych wyżej przepisów wpłynęła na możliwość nakładania kar i opłat, nie zaś egzekwowania obowiązków nałożonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 30.07.2004 r. (sygn. I SA/Bd 257/04). W.F. zaskarżył wyżej opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podając w treści jej uzasadnienia argumentację tożsamą z tą, jaką przedstawił w złożonym wcześniej zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Sz 714/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawiesił postępowanie sądowe do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt II SA/Sz 472/07) stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 17 grudnia 2001 r., nr XLVII/971/01 dotyczącej opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...] oraz sposobu ich pobierania. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Sz 714/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podjął z urzędu postępowanie sądowe zawieszone postanowieniem z dnia [...]r. z uwagi na ustanie przyczyny jego zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych przez art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy, tytuł wykonawczy winien zawierać, m.in., treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W sytuacji, gdy podstawą prawną egzekucji jest przepis z którego wprost wynikają określone obowiązki, przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć podanie konkretnego aktu prawnego. W rozpoznawanej sprawie w tytule wykonawczym obejmującym karę pieniężną za nieopłacony postój pojazdu o nr rej. [...] w Strefie Płatnego Parkowania w okresie od [...]r., w pozycji 30 – "Podstawa prawna należności" zakreślono "z mocy prawa", a w pozycji 31 – "Rodzaj należności" wymieniona została ustawa o drogach publicznych oraz dwie uchwały Rady Miasta Szczecin: z dnia 17 grudnia 2001 r., Nr XLVII/971/01 i z dnia 23 czerwca 2003 r., nr VII/134/03. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek uiszczenia egzekwowanej należności z tytułu nieopłaconego postoju w Strefie Płatnego Parkowania wynikał wprost z właściwie powołanych przez Prezydenta Miasta na dzień wystawiania tytułu wykonawczego aktów prawa miejscowego. Nie można jednak nie dostrzec, że prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2007 r. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 17 grudnia 2001 r., nr XLVII/971/01 w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...] oraz sposobu ich pobierania (sygn. akt II SA/Sz 472/07) oraz uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 23 czerwca 2003 r., nr XLVII/134/03 w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...] oraz sposobu ich pobierania (sygn. akt II SA/Sz 473/07). W uzasadnieniu wyroków Sąd podał, że w/w uchwały zostały wydane w oparciu o delegację ustawową naruszającą zasady Konstytucji RP, co potwierdził wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P. 6/2002. Wraz z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych wniesionych od wymienionych wyroków przez Radę Miasta Szczecin (wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK/67/08 i z 29 października 2008 r., sygn. I OSK 740/08), orzeczenia te stały się prawomocne. Stwierdzenie przez Sąd nieważności obu w/w uchwał oznacza ich usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty ich podjęcia. W takiej sytuacji uchwały te należy traktować tak jakby nigdy nie zostały podjęte. Ma to swoje istotne znaczenie dla wszystkich czynności prawnych podjętych na podstawie wymienionych uchwał (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291) Powyższe wywiera również niebagatelne znacznie dla oceny skutków prawnych (konsekwencji) dla podmiotów wobec których przystąpiono do czynności mających na celu wyegzekwowanie należności pieniężnej obejmującej obowiązek, który stracił oparcie w przepisie prawa. Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego określającego podstawę normatywną istnienia obowiązku, która po pierwsze od samego początku była oparta na przepisie niezgodnym z Konstytucją i nadto została wyeliminowana z obrotu prawnego, musiało być uznane za naruszające prawo. Przestała bowiem istnieć (ex tunc) podstawa prawna do wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego na mocy art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na marginesie, odnosząc się do powołanego przez Kolegium orzecznictwa dotyczącego skutków prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego odraczających utratę mocy aktu normatywnego uznanego za niekonstytucyjny, należy zauważyć, że znaczenie tego typu rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego dla sądów dokonujących wykładni i stosujących następnie prawo w zgodzie z Konstytucją nie jest już tak jednoznaczne. Według doktryny, do której skłania się również skład orzekający w niniejszej sprawie, najbardziej zbliżoną do przepisów Konstytucji wykładnią art. 190 ust. 3 Konstytucji jest taka wykładnia, która pozwala sądowi nie zastosować obowiązującego z woli orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niekonstytucyjnego aktu normatywnego mając na względzie całość okoliczności sprawy i skutków orzeczenia sądu dla strony postępowania. Sąd jest wówczas uprawniony do wyboru pomiędzy postanowieniem, że przepis, na podstawie którego orzeka jest niekonstytucyjny, a drugim postanowieniem Konstytucji, że mimo tej okoliczności powinien go zastosować. Sąd pozostawia sobie możliwość wyboru pomiędzy wartościami konstytucyjnymi takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągniecie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania praw w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, wyrok NSA z 12 września 2006 r., I OSK 365/06, dostępne bazie orzeczeń na stronach NSA; szerzej: R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. LexisNexis, 2008 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] r. było niezgodne z art. 2 i 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.