II SA/Sz 188/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Koszalinie z dnia 27 lutego 2025 r. nr SKO.4173.1554.2024 w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz wnoszącej sprzeciw E. T. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 lutego 2025 r. nr SKO.4173.1554.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej "k.p.a.") oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm. – dalej "u.p.w."), po rozpoznaniu odwołania J. L. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 lipca 2024 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. W dniu 23 lutego 2021 r. do Urzędu Gminy B. wpłynął wniosek J. L.. opatrzony datą 22 lutego 2021 r. w sprawie zalewania działek rolnych. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest właściciel gruntów rolnych, tj. działek nr [...], [...] leżących przy drodze P.-P., które na dużej powierzchni zostały zalane wodą opadową, co spowodowało zatopienie zasianego jesienią zboża. Przyczyną zalania jest nawiezienie ziemi na wysokość około 2,5 m oraz zasypanie zbiorczego rowu melioracyjnego (na działce nr [...]), który odprowadzał wodę z okolicznych pól. Jak podał, podobno samowolnie zostały ułożone rury obok rowu na powierzchni zasypanego pola powyżej rowu, co spowodowało podwyższenie odprowadzanej wody o około 60 cm, a to oznacza, że poziom odprowadzanej wody z jego gruntów został podniesiony (60 cm), co doprowadziło do postępującego zalania obsianych gruntów. W związku z tym zwrócił się o uruchomienie procedury eliminującej samowolę, która doprowadziła do powyższej szkody na ww. gruntach rolnych. Analogiczny wniosek został złożony także do Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Dyrektor Zarządu Zlewni uznał, że sprawa nawiezienia ziemi i podwyższenia poziomu działki to sprawa z art. 234 ust. 3 u.p.w., a zatem należy do właściwości Wójta Gminy B., wobec czego pismem z dnia 5 marca 2021 r. wniosek J. L.. przekazał do rozpoznania temu organowi. Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy B. decyzją z dnia 25 października 2021 r. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na części działki o nr [...] obręb ewidencyjny P. jednostka ewidencyjna gmina B., stanowiącej własność E. T. oraz orzekł o obowiązku zapłaty przez J. L.. na rzecz Gminy B. kwoty 10 zł tytułem opłaty skarbowej. Decyzja ta została uchylona w dniu 1 lutego 2022 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji powtórnie orzekając w sprawie decyzją z dnia 12 lipca 2024 r. w punkcie pierwszym - odmówił wnioskodawcy wydania decyzji dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka o nr [...] obręb ewidencyjny P. jednostka ewidencyjna gmina B., a w punkcie drugim - nałożył obowiązek zapłaty przez J. L.. na rzecz Gminy B. kwoty 10 zł tytułem opłaty skarbowej. J. L. odwołał się od tej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia w terminie o zamiarze przeprowadzenia oględzin przedmiotowych działek z udziałem biegłego, niezapewnienie stronie czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu. Nadto wskazał na konkretne nieprawidłowości w Ekspertyzie Hydrologicznej, a także błędne ustalenia, oparte wyłącznie o wyjaśnienia strony przeciwnej. Kolegium w wymienionej na wstępie decyzji uznało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. L. z dnia 23 lutego 2021 r. "o uruchomienie procedury eliminującej samowolę" na działce nr [...], która doprowadziła do szkody na jego gruntach, tj. działkach [...] i [...]. [...] polega na nawiezieniu ziemi na wysokość około 2,5 m oraz zasypaniu zbiorczego rowu melioracyjnego (na działce nr [...]), który odprowadzał wodę z okolicznych pól. Wnioskodawca stwierdził, że "podobno samowolnie zostały ułożone rury obok rowu na powierzchni zasypanego pola powyżej rowu, co spowodowało podwyższenie odprowadzanej wody o około 60 cm, a to oznacza, że poziom odprowadzanej wody z moich gruntów został podniesiony (60 cm), co doprowadziło do postępującego zalania obsianych gruntów". Zdaniem organu z powyższego wniosku wynika jednoznacznie, że wnioskodawca zarzuca właścicielowi działki nr [...] zasypanie rowu, który odprowadzał wodę z jego działek i dokonanie robót, w wyniku których rów ten nie spełnia już swojej funkcji. Organ prowadzący oraz organy wyrażające w tej sprawie stanowisko, skoncentrowały się na kwestii braku urządzeń melioracji wodnych na przedmiotowych działkach, które byłyby zaewidencjonowane, co Kolegium uznaje za błędne. Brak urządzenia wodnego w ewidencji nie przesądza bowiem, że tego urządzenia nie ma. Tym bardziej, że z dokumentacji wynika jednoznacznie, że takie urządzenia były i częściowo nadal są na działkach zlokalizowane (rów melioracyjny, drenaże, studnia zbierająca). Należy wziąć pod uwagę, że mogły one być wykonane w innym reżimie prawnym, w odległych latach. Kolegium podkreśliło, że sprawa jest już rozpatrywana 4 lata, a organ pierwszej instancji wydał dotychczas dwie decyzje. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 12 lipca 2024 r., organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym opinia biegłego, wykazało, iż w trakcie prowadzonych prac ziemnych doszło na części działki nr [...] do podwyższenia rzędnych terenu oraz zasypano część rowu wykopanego przez skarżącego przy granicy działki nr [...] i [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, nie spowodowało to jednak zmiany natężenia i kierunku odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych, który istniał już przed 2000 r. Ponadto skarżący nie wskazał żadnych dowodów na okoliczność istnienia przed 2000 r. zasypanego w 2021 r. rowu melioracyjnego w kształcie i przebiegu przez niego kwestionowanym. Organ uznał zatem, że w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 234 u.p.w., niezbędne do wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki o nr [...] w P. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium zwróciło uwagę, że z Ekspertyzy Hydrologicznej wynika, że "strona skarżąca przez wiele lat (10 lat) przed pracami ziemnymi wykonanymi przez właściciela działki [...] podejmowała próby likwidacji zastoin wodnych poprzez wykonanie rowu do istniejącego rurociągu drenarskiego znajdującego się na działce [...], które następnie łączą się z rowem biegnącym na tej działce w kierunku przepustu pod drogą powiatową. Zdaniem biegłego "powyższe stanowi logiczny schemat odprowadzania wód z badanych obszarów w kierunku udokumentowanej sieci melioracyjnej znajdującej się po drugiej stronie drogi powiatowej". Biegły podkreślił, że podnoszona szkoda występowała już wcześniej od ponad 10 lat o podobnej skali, o której wiedzę posiadał poszkodowany. Przyczyną powstawania zastoin wodnych na działkach skarżącego jest niesprawna sieć melioracji wodnych. Zdaniem biegłego, zalecane jest wykonanie na badanych gruntach nowych urządzeń melioracyjnych, których celem będzie poprawa obecnych stosunków wodnych. Według składu orzekającego Kolegium, ocena biegłego wskazuje na istnienie urządzeń melioracji wodnych, choć obecnie niesprawnych. Dziwi przy tym stwierdzenie w innych miejscach Ekspertyzy, że urządzeń takich nie ma. Pod tym względem ekspertyza jest niespójna. Biegły zaznaczył, że "Nie stwierdzono na badanych gruntach melioracyjnych urządzeń wodnych, które regulują stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwiają jej uprawę. Jednakże z doświadczenia biegłego w zakresie melioracji wodnych nie wykluczone jest, że istnieje na badanych gruntach system melioracji wodnych". Na potwierdzenie obecności urządzeń wodnych, zamieszczono zdjęcia dokumentujące istniejącą studnię zbierającą i dreny melioracyjne. Ponadto biegły podniósł, że prawdopodobnie przez wiele lat zastoiny wodne z działek skarżącego były odprowadzane przez ten istniejący system melioracji wodnych - poprzez przekopany rów na działce nr [...] do rowu biegnącego w stronę przepustu pod drogą powiatową. Przy czym nie zostało wiarygodnie wykazane, kto wykonał przedmiotowy rów na działce nr [...]. Kolegium wskazało, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, co uniemożliwiło skarżącemu udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawanie pytań świadkom, biegłym i stronom. Wyjaśnienia skarżącego zostały w sprawie pominięte, a organ bez uzasadnienia, dał wiarę wyjaśnieniom strony przeciwnej. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania nie ustalono i nie wykazano w sposób bezsprzeczny, że w dniu wszczęcia postępowania nie upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 234 ust. 5 u.p.w.). Wprost przeciwnie, zarówno z akt postępowania, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że upłynął już znaczny okres czasu, przekraczający 5 lat, od kiedy grunty są zalewane ze szkodą. Nie wykazano również, kiedy konkretnie doszło do zasypania przedmiotowego rowu melioracyjnego. Jednakże z dowodów zamieszczonych w Ekspertyzie wynika, że w marcu 2020 r. i wcześniej na działce nr [...] rów był widoczny. W razie stwierdzenia, że zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art. 234 ust. 5 u.p.w., postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 u.p.w. nie wszczyna się, a wszczęte należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe (art. 234 ust. 5 u.p.w., art. 105 § 1 k.p.a.). Nie ustalono również, by zmiana stanu wody na gruncie dotyczyła znajdujących się na gruncie działki nr [...] wód opadowych lub roztopowych, skutkiem czego zalaniu uległa działka sąsiednia. Z akt postępowania wynika natomiast, że z powodu naturalnego ukształtowania działek skarżącego (nr. [...] i [...]) od lat zbiera się woda w zagłębieniach. Przedmiotem sporu jest kto wykonał rów (a następnie go zasypał i przebudował) przebiegający również przez działkę nr [...], który wraz z system istniejących na tym terenie drenów i innych urządzeń melioracyjnych miał regulować na terenie stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Strony w tej kwestii nawzajem sobie zaprzeczają. Niemniej jest pewne, że to wody z terenu działek J. L. były kierowane do owego rowu na działkę sąsiednią, a nie odwrotnie. Wątpliwości budzi zatem podstawowe zagadnienie - czy w sprawie w ogóle zachodzi dyspozycja art. 234 u.p.w., tj. czy doszło do spowodowanej przez właściciela gruntu dz. nr [...] zmiany stanu wody na tym gruncie, które to zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Nie jest to w przedstawionym stanie faktycznym sprawa oczywista. Tym bardziej, że wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt [...] uniewinniono właścicielkę działki nr [...] od popełnienia zarzucanego jej wykroczenia z art. 478 u.p.w. Sąd orzekł, że obwiniona nie zmieniła, wbrew przepisowi art. 234 ust. 1 u.p.w., kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, co doprowadziło do zalania działki należącej do skarżącego. Tym samym sąd powszechny przesądził, że w tej sprawie nie zachodzi dyspozycja art. 234 ust. 3 u.p.w. W tym stanie faktycznym należałoby również rozważyć, czy w sprawie nie doszło do nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, o czym mowa w art. 191 ust. 1 u.p.w. oraz do niewywiązania się z obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych (art. 205 u.p.w.). Kolegium zaznaczyło, że o istnieniu urządzeń melioracji wodnych nie przesądza wpis do stosownej ewidencji, jak to przyjęły organy opiniujące w sprawie, organ prowadzący i biegły. Brak zaewidencjonowanych urządzeń nie jest podstawą do przyjęcia, że ich nie ma. Tym bardziej, że z przeprowadzonych oględzin wynika, że urządzenia takie znajdują się na przedmiotowych działkach. Niewątpliwie występujące na terenie urządzenia miały służyć celom regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy (art. 197 ust.1 u.p.w.), dopóki były utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym. Wykonywanie urządzeń melioracji wodnych należy do właścicieli gruntów (art. 199 ust. 1 u.p.w.). W celu zapewnienia dostępu do informacji o urządzeniach melioracji wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach prowadzi się ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, zwaną dalej "ewidencją melioracji wodnych" (art. 196 ust. 1 u.p.w.). Właściciel urządzenia melioracji wodnych, które nie zostało wykonane na koszt Skarbu Państwa, zgłasza to urządzenie do Wód Polskich, w terminie 30 dni od dnia przystąpienia do jego użytkowania, w celu wpisania go do ewidencji melioracji wodnych (art. 196 ust. 11 u.p.w.). Zatem sam brak zgłoszenia urządzenia nie może przesądzać o tym, że tych urządzeń nie ma. Następnie organ odwoławczy wskazał, że nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 u.p.w. nie jest tym samym, co zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie, uregulowana w art. 234 ust. 3 u.p.w. Normy z przywołanych przepisów dotyczą innego rodzaju działań. Inne również są organy właściwe do załatwienia tych spraw. Rozstrzygnięcie sprawy z art. 191 ust. 1 u.p.w. nie należy do Wójta Gminy B.. Organy właściwe w sprawie zgód wodnoprawnych wskazuje art. 397 u.p.w. W ocenie składu orzekającego Kolegium, z wniosku strony wynika, że domaga się ona przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, tj. rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr [...]. W tej sytuacji zastosowanie może znaleźć art. 191 ust. 1 u.p.w., a nie art. 234 ust. 3 u.p.w. Kwestię tę należy rozważyć, ponownie rozpatrując sprawę. Nadto Kolegium wskazało, że obowiązek wniesienia opłaty skarbowej, o której mowa w pkt 1 sentencji zaskarżonej decyzji, wynika z wprost z ustawy i nie podlega to rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. E. T., zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W sprzeciwie decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności nieprawidłowy jest pogląd organu drugiej instancji, wedle którego opinia powołanego w sprawie biegłego jest niespójna co do występowania urządzeń melioracyjnych. Ocena ekspertyzy biegłego w tym zakresie dokonana przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest poparta doświadczeniem życiowym. Nieprawidłowy jest także pogląd organu drugiej instancji, wedle którego obowiązek wniesienia opłaty skarbowej wynika wprost z ustawy i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Pogląd ten jest sprzeczny z art. 7 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2111) i załącznika do przedmiotowej ustawy (część I ust. 53), zgodnie z którym za wydanie decyzji innej, niż wymieniona w niniejszym załączniku, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego pobierana jest opłata skarbowa. Nie jest przecież możliwe pobranie opłaty skarbowej za wydanie przedmiotowej decyzji przy wszczęciu przedmiotowego postępowania, gdyż jego specyfika powoduje że nie można ocenić czy postępowanie zostanie zakończone decyzją czy w inny sposób. Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując jedynie oceny, czy w przedmiotowym przypadku doszło do zmiany i natężenia odpływu znajdujących się na moim gruncie wód opadowych czy roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji z dnia 12 lipca 2024 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.).Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Według art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionowanej decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym uznać należało, że decyzja ta nie odpowiada prawu. Na wstępie podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. L. z dnia 22 lutego 2021 r. i było prowadzone w trybie art. 234 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności(ust. 3). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (5). Kolegium uchylając wydaną w oparciu o art. 234 ust. 3 u.p.w. decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka o nr [...] obręb ewidencyjny P. jednostka ewidencyjna gmina B., stanowiącej własność E. T. stwierdził, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie poinformowano wnioskodawcy o terminie przeprowadzanych oględzin z udziałem biegłego hydrologa, zaś sama opinia sporządzona przez biegłego była niespójna co do występowania urządzeń melioracyjnych. Poddano także w wątpliwość, czy w sprawie zachodzi dyspozycja z art. 234 ust. 3 u.p.w. jak i podniesiono, iż organ I instancji nie dokonał właściwych ustaleń i ocen, w tym nie zbadał, czy nie występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 234 ust. 5 u.p.w. oraz nie rozważył, czy sprawa nie dotyczy nienależytego utrzymania urządzenia wodnego oraz niewywiązania się z obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącej kwestii, tj. trybu w jakim sprawa z wniosku powinna zostać rozpoznana. Kolegium stanęło na stanowisku, że z wniosku J. L. wynika, iż domaga się on przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, tj. rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr [...], a zatem w tej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 191 ust. 1 u.p.w., a nie art. 234 ust. 3 u.p.w. Zgodnie z art. 191 ust. 1 u.p.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Celem postępowania, o którym mowa w art. 191 ust. 1 u.p.w. jest przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Natomiast przepis art. 234 ust. 3 u.p.w. ma zastosowanie, gdy właściciel spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwe wpływające na grunty sąsiednie. W pierwszym przypadku organem właściwym jest odpowiedni organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z powyższego wynika, że przepisy te kreują odrębne sprawy administracyjne, które należą do właściwości różnych organów. W orzecznictwie również wskazuje się na różnice pomiędzy trybami unormowanymi ww. przepisach podkreślając, że gdy mamy do czynienia z naruszeniem działania urządzenia wodnego – to nakaz określonych działań restytucyjnych należy nakładać w oparciu o art. 191 u.p.w. Podnosi się także, że rowy są urządzeniem wodnym w świetle art. 16 pkt 65 lit. a u.p.w., zaś ewidencja melioracji wodnych ma charakter wyłącznie rejestrowy, stąd nie może ona stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia stanu rzeczywistego (istniejącego) (por. postanowienia NSA z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt III OW 73/24, z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III OW 18/24 czy z dnia z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt III OW 72/21). Choć tutejszy Sąd podziela te poglądy to wskazać należy, że przedwcześnie Kolegium uznało, że wnioskodawca domaga się przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, tj. rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr [...]. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, tylko i wyłącznie wnioskodawca określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do wnioskodawcy, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. We wniosku z dnia 22 lutego 2021 r. wnioskodawca zwrócił się o "uruchomienie procedury eliminującej samowolę" na działce nr [...] , która doprowadziła do szkody na jego działkach o nr [...] i [...], na skutek ich zalania. Wskazał, samowola ta polegała na nawiezieniu ziemi oraz zasypaniu rowu melioracyjnego, który odprowadzał wodę z okolicznych pól, co potwierdził w kolejnych pismach. Jednakże zdaniem Sądu, z pism wnioskodawcy nie wynika jednoznacznie, czy wnosi o przywrócenie funkcji zasypanego rowu (art. 191 ust. 1 u.p.w.) czy też o eliminację szkodliwego oddziaływania na jego grunty spowodowanego zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim (art. 234 ust. 3 u.p.w.). W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że jeżeli występują wątpliwości co do treści podania, to organ winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma może prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby składającej pismo. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie zaś organ. W sytuacji zatem, gdy żądanie strony jest zredagowane w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę wnioskodawcy. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. Zwrócić należy uwagę, że Kolegium w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej nie poddawało w wątpliwość, iż wniosek powinien być rozpatrzony w innym trybie, aniżeli art. 234 ust. 3 u.p.w. Nie można także tracić z pola widzenia, że Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie tożsamy wniosek J. L. przekazał pismem z dnia 5 marca 2021 r. Wójtowi Gminy B. jako organowi właściwemu ze wskazaniem, że żądanie dotyczy sprawy z art. 234 ust. 3 u.p.w. Organ, któremu podanie zostało przekazane, ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam nie uzna swojej niewłaściwości (art. 19 k.p.a.), a w przeciwnym przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwości albo spór kompetencyjny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 619/22). Ustalenie na gruncie niniejszej sprawy intencji osoby wnoszącej podanie ma zatem istotne znaczenie dla określenia właściwości organu administracji publicznej, stąd też obowiązkiem organu było wyjaśnienie rzeczywistej treści wniesionego żądania. Tymczasem organ odwoławczy zamiast wystąpić do wnioskodawcy o sprecyzowanie zakresu złożonego wniosku i jego podstaw, sam dowolnie przyjął czego on dotyczy, a takie działanie nie zasługuje na akceptację. Z całą pewnością dopiero ustalenie przez organ odwoławczy co jest przedmiotem sprawy objętej podaniem może być podstawą oceny, czy organem właściwym jest Wójt, czy też organ przekazujący, a w konsekwencji czy w sprawie występuje spór kompetencyjny wymagający rozstrzygnięcia stosownie do art. 22 k.p.a. Na mocy tego przepisu spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny, a konkretnie Naczelny Sąd Administracyjny (art. 4 p.p.s.a.). Pozostałe wskazane przez Kolegium powody podjęcia zaskarżonej decyzji kasacyjnej odnoszą się już stricte do przesłanek zastosowania art. 234 u.p.w., a zatem mają znaczenie, o ile zostanie wykazane ponad wszelką wątpliwość, że intencją skarżącego było wszczęcie postępowania w oparciu właśnie o ten przepis. Pomimo tego Sąd zdecydował się poddać ocenie również i te okoliczności. Przywołany art. 234 ust. 3 p.w. należy odczytywać, jako konieczność wykazania, że zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego uzasadniające wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat (art. 234 ust. 5 u.p.w.). Analiza wywodów organu odwoławczego w tym zakresie wskazuje na pewną niekonsekwencję. Organ odwoławczy bowiem wskazuje, że w toku postępowania pierwszoinstacyjnego nie ustalono i nie wykazano w sposób bezsprzeczny, że w dniu wszczęcia postępowania nie upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, po czym stwierdza, że zarówno z akt postępowania jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że upłynął już znaczny okres czasu, przekraczający 5 lat, od kiedy grunty są zalewane ze szkodą, sugerując tym samym wystąpienie przesłanki negatywnej. Niewątpliwie zaistnienie okoliczności z art. 234 ust. 5 u.p.w. nie daje podstawy do odmowy nałożenia obowiązków z art. 234 ust. 3 u.p.w., lecz uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania, a jeżeli postępowanie zostanie wszczęte i wykaże, że wnioskodawca wiedzę o naruszeniu stosunków wodnych ze szkodą dla jego gruntu ma od ponad 5 lat daje organowi podstawę do umorzenia postępowania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy upływu takiego terminu nie może więc uzasadniać przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, albowiem w kompetencjach organu II instancji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mieści się umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wprawdzie dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że nie wykazano również kiedy doszło do zasypania rowu melioracyjnego, ale nie wyjaśnił, czy takie ustalenie ma wpływ na istnienie ww. przesłanki zwłaszcza w sytuacji, gdy sam nie rozważył okoliczności, czy aktualne zalewanie działki wnioskodawcy nie jest kwestią wtórną w stosunku do momentu, od którego rozpoczęło się zalewanie nieruchomości wnioskodawcy wodami opadowymi w obszarze poddanym ocenie biegłego w ww. ekspertyzie. Oczywiste jest jednak, że dopiero wykluczenie przesłanki negatywnej z art. 234 ust. 5 u.p.w. otwiera drogę do zbadania pozytywnych przesłanek, o których mowa w art. 234 ust. 3 u.p.w. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie tylko nie wykazał, aby zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do okoliczności określonych w art. 234 ust. 5 u.p.w., ale również i tych wymienionych w art. 234 ust. 3 u.p.w. Organ odwoławczy podnosząc, że ocena biegłego nie jest spójna w zakresie występowania urządzeń melioracyjnych na przedmiotowych gruntach, zaś wnioskodawcy nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w tym w oględzinach przeprowadzonych w obecności biegłego jednocześnie nie wskazał, aby na skutek tych naruszeń należało dokonać czynności, które wykraczały poza zakres postępowania odwoławczego. Uzyskanie dodatkowych wyjaśnień biegłego celem uzupełnienia czy doprecyzowania twierdzeń zawartych w opinii, w tym ustosunkowania się do argumentacji wnioskodawcy, mieści się w uprawnieniach organu II instancji, czego nie można powiedzieć o konieczności przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem biegłego przy zachowaniu praw wszystkich stron i ponownego sporządzenia nowej opinii. Jednakże organ odwoławczy zaniechał określenia, które z tych czynności w tym przypadku byłyby wymagane. Również wytykając organowi I instancji dokonanie niepełnych ustaleń nie dowiódł, aby uchybienia tego nie mógł wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Podniesione przez Kolegium wątpliwości odnośnie kwalifikacji urządzeń znajdujących się na działkach jak i zgłoszone przez niego zastrzeżenia co do tego, czy w sprawie zachodzi dyspozycja art. 234 ust. 3 u.p.w. również nie mogą uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż na działce są urządzenia melioracji wodnej, a nadto przyznało, że Sąd Rejonowy w K. poprzez wydanie wyroku uniewinniającego właścicielkę działki nr [...] od popełnienia zarzucanego jej wykroczenia z art. 478 u.p.w. przesądził, że w tej sprawie nie zachodzi dyspozycja art. 234 ust. 3 u.p.w. Powyższa ocena na charakter materialnoprawny i nie dowodzi naruszeń przepisów postępowania. Podsumowując, że nie każde uchybienie organu pierwszej instancji stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kasację decyzji warunkuje jedynie stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień natury proceduralnej, które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem organ odwoławczy nie wykazał, aby podniesione przez niego okoliczności stanowiły faktyczną podstawę do przekazania sprawy do organowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź też nie mogły zostać samodzielnie zweryfikowane w ramach posiadanych przez niego kompetencji, czym uchybił art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast Sąd podziela stanowisko Kolegium, że obowiązek wniesienia opłaty skarbowej, o której mowa w pkt 1 sentencji decyzji Wójta, nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej wynika bezpośrednio z mocy ustawy, o czym stanowi art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 2111- dalej "u.o.s."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.s. opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.s. obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje od dokonania czynności urzędowej - z chwilą dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku o dokonanie czynności urzędowej. Wydanie decyzji na wniosek stanowi czynność, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.s., a zatem podlega opłacie skarbowej, jednakże ani ten przepis, ani żaden inny nie przewiduje decyzyjnej formy rozstrzygnięcie w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając w tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu od złożonego sprzeciwu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania złożonego wniosku. W przypadku ustalenia, że wniosek w istocie dotyczył sprawy z art. 191 ust. 1 u.p.w., tj. przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, wówczas zasadnym byłoby uchylenie decyzji Wójta wraz z przekazaniem temu organowi sprawy celem zainicjowania sporu kompetencyjnego. Natomiast gdy wnioskodawca wskaże, że żądanie odnosi się do zmiany stosunków wodnych i art. 234 ust. 3 u.p.w., to należy przede wszystkim rozważyć czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.