II SA/Sz 19/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia (...( na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał B.K. dokonanie rozbiórki dwóch obiektów kontenerowych o wymiarach (...( każdy oraz trzech domków letniskowych o konstrukcji drewnianej o wymiarach (...( każdy wraz z przynależnymi do nich tarasami o wymiarach (...(, wybudowanych na terenie działki Nr (...( przy ul. w T., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pracownicy Inspektoratu w dniu 15 grudnia 2005 r. przeprowadzili wizję lokalną na działce Nr (...(, na podstawie złożonego przez Wójta Gminy R. zawiadomienia o wybudowaniu na tej działce obiektów letniskowych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W trakcie oględzin nieruchomości organ ustalił, że B.K. - właścicielka nieruchomości – we wrześniu 2005 r. wybudowała na działce trzy domki letniskowe oraz dwa obiekty kontenerowe o wymiarach wskazanych powyżej. Według sporządzonego w protokole z oględzin opisu, obiekty kontenerowe posiadały konstrukcję stalową, ściany warstwowe, dach jednospadowy, kryty blachą. Doprowadzono do nich przyłącze energetyczne oraz wodno-kanalizacyjne. Jeden z kontenerów został wybudowany na działce w odległości 1,8 m od granicy z działką sąsiednią, w ten sposób, iż skierowano go w kierunku działki sąsiedniej ścianą z otworem okiennym. Z kolei konstrukcję domków letniskowych oraz ściany wykonano z drewna, a zewnętrzne ściany pokryto deskami struganymi. Drewniany, dwuspadowy dach domków pokryto papą. Dwa domki letniskowe zostały postawione w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią, natomiast trzeci domek usytuowano w odległości około 3 metrów od tej granicy, podobnie jak w przypadku jednego z kontenerów, kierując go w stronę działki sąsiedniej - ścianą z otworem okiennym. Powołując się na przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane organ ten uznał, iż budowa tego typu obiektów budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę w oparciu o art. 48 ust. 1 powołanej ustawy organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania trybu legalizacji. Na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Gminy R. organ ustalił bowiem, iż teren na którym zostały wybudowane przedmiotowe obiekty, nie jest objęty planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo usytuowanie obiektów na działce, niezgodnie z warunkami technicznymi uniemożliwia doprowadzenie wybudowanych obiektów do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B.K. podnosząc w nim, iż drewniane domki zostały postawione na działce w 2004 r. na okres 120 dni, a następnie rozebrane po upływie tego terminu. We wrześniu 2005 r. obiekty zostały ponownie postawione na działce ze względu na zbliżającą się porę jesienno-zimową, w celu zapobiegnięcia ich zniszczeniu, jak również sprzętów i mebli, które były magazynowane na powietrzu, pod folią. Pozostałe dwa kontenery znajdują się od daty nabycia przez nią działki i służą jako zaplecze techniczne do przechowywania narzędzi. Ponadto B.K. wyjaśniła, że obiekty te nie są użytkowane jako domki letniskowe, lecz jako magazyn sprzętu, do czasu wybudowania przez nią budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia (...( podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 28 i 29 ustawy – Prawo budowlane wskazując, iż ustawienie domków letniskowych oraz kontenerów na okres dłuższy niż 120 dni i wykonanie do nich przyłączy wodno-kanalizacyjnych, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec faktu, że inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia na budowę, wykonane roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, do której znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. Przytaczając przepis art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec braku dla terenu na którym znajdują się posadowione obiekty budowlane miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również faktu, że inwestor nie dysponował ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem było wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem B.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we S., w której zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego polegające na nieprawidłowym zastosowaniu art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż wybudowane obiekty naruszają przepisy ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwiającym doprowadzenie wybudowanych obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącej możliwym jest zmiana usytuowania obiektów na działce, tak by nie znajdowały się one zbyt blisko granicy z działką sąsiednią, które to czynności są mniej kosztowne niż rozbiórka obiektów. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przez organ przepisów art. 7, 10 i 77 K.p.a. Naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje przede wszystkim w zaniechaniu przez organ przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji, postępowania dowodowego celem ustalenia czy dla terenu, na którym wybudowano przedmiotowe obiekty, obowiązywał aktualny plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej organ winien uwzględnić studium bądź prognozy planu. Jednocześnie zdaniem strony przesłanie jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, jest sprzeczne z logiką postępowania administracyjnego. Skarżąca uznała, iż materiał dowodowy powinien być gromadzony dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego, a nie przed tą datą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Pismem z dnia 10 marca 2008 r., przed terminem rozprawy, skarżąca wystąpiła do Sądu z wnioskiem o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektów budowlanych w postaci dwóch kontenerów letniskowych i trzech domków letniskowych, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie, dla którego nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 ustawy była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Natomiast art. 48 ust. 4 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, dopiero w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego powinny każdorazowo nakładać (postanowieniem) obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów. Po przeprowadzonej analizie akt administracyjnych Sąd stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego G. nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie powołanego art. 48 ust. 2 ustawy. Organ ten wyłącznie na podstawie informacji udzielonej przez Urząd Gminy R. ustalił, iż dla terenu na którym wybudowano obiekty brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i że strona nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być również stwierdzona w decyzji o warunkach zabudowy, uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Przywołane orzeczenie istotnie zmienia zatem sytuację prawną inwestorów którzy dopuścili się samowoli budowlanych na obszarach pozbawionych planu miejscowego z tymi, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenach objętych planem miejscowym, ułatwiając tym pierwszym drogę do jej legalizacji. Orzeczenie to ma również ten skutek, iż stanowisko organów o niedopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej ze względu na brak w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), jest pozbawione podstaw prawnych. Oczywistym jest, iż zobowiązanie inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 - Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06). W świetle powyższego prawidłowe wezwanie skierowane do inwestora (właściciel obiektu) w trybie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane powinno więc dotyczyć przedstawienia - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym termin realizacji powyższego wezwania powinien być realny do spełnienia przez stronę. Wobec niedopełnienia przez organ procedury przewidzianej w art. 48 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, Sąd uznał za słuszny zarzut naruszenia przez organy wskazanych przepisów prawa, poprzez zaniechanie wydania postanowienia w trybie art. 43 ust. 3 ustawy. Uchybienia te spowodowały, iż Sąd podzielił również zarzut skarżącej naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odpowiednio zatem do treści art. 77 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organ art.10 K.p.a., jako że wysłanie do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pozbawia strony prawa do uczestniczenia w tym postępowaniu. Zawiadomienie z art. 10 K.p.a. nie zamyka postępowania dowodowego, a strona pouczona o przysługujących jej uprawnieniach może składać w jego toku, aż do wydania decyzji wyjaśnienia, przedstawiać dowody w sprawie, do których organ zobowiązany jest ustosunkować się wydając decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien zatem przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił zaś art. 200 przywołanego aktu.