II SA/Sz 19/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia "Q." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r., znak: [...] o nałożeniu na Spółkę kary w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania części stanowiącej rozbudowę istniejących budynków z przeznaczeniem na hotel na nieruchomości przy ul. S., z naruszeniem art.54 i 55 ustawy Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że "Q." Sp. z o.o. rozpoczęła roboty budowlane związane z rozbudową i przebudową budynków położonych na nieruchomości przy ul. S. w Ś. z przeznaczeniem na hotel na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., znak: [...], zmienionej decyzjami tego organu z dnia [...] r., [...] r. W decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor zobowiązany został do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Z treści postanowienia wynika dalej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w dniu [...] r. przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego i stwierdził między innymi, iż część rozbudowana - taras rekreacyjny na I piętrze, korytarze i dźwig osobowy, użytkowane są przez osoby wypoczywające w dwóch użytkowanych, istniejących budynkach hotelowych. Stwierdzono również korzystanie z pomieszczenia jadalni - personel obsługujący dokonywał na oznakowanych stolikach przygotowań do kolejnego posiłku. O powyższym fakcie, zdaniem organu, świadczyć mają zdjęcia przedstawiające stoliki przygotowane do konsumpcji oraz dokumentujące korzystanie z windy przez osoby niepełnoletnie, a także osoby wyposażone w akcesoria plażowe. Organ wskazał nadto, że Prezes Spółki "Q." – J. C. w wyjaśnieniach do protokołu kontroli oświadczył, iż winda użytkowana jest od [...] r., a jadalnia od [...] r., tj. około tygodnia. Jednocześnie J. C. odmówił udostępnienia książki meldunkowej osób zakwaterowanych w obiektach oraz udostępnienia pomieszczeń wypoczynkowych - lokali położonych na [...] kondygnacji z powodu braku kluczy ([...]) do lokali. Oświadczył także, że karty posiada firma "L." z L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. ustalił następnie, że "L." S.A. z siedzibą w L. do dnia [...] r. dostarczyła i uruchomiła między innymi [...] zamków elektronicznych dla "Q." Sp. z o.o. Hotel "P." w Ś. Dostawy obejmowały również [...] do zamków. Odbiorca nie miał zastrzeżeń co do kompletności dostawy, ani działania zamków. W oparciu o zebrany materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał postanowienie z dnia [...] r., na podstawie którego nałożył na "Q." Sp. z o.o. karę z tytułu nielegalnego użytkowania nowo- wybudowanej części obiektu budowlanego w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania części stanowiącej rozbudowę istniejących budynków z przeznaczeniem na hotel, z uwagi na naruszenie art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Organ powołał dalej treść art. 55 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii [...], o których mowa w załączniku do ustawy. Budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, w tym między innymi hotele zaliczane są do [...] kategorii obiektów budowlanych. W ocenie organu inwestor przystępując do użytkowania przedmiotowego obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego uchybił wyżej wymienionemu przepisowi. Jednocześnie zgodnie z przepisami art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Mając powyższe na względzie, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie organu I instancji wydane zostało zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że argumenty strony zawarte w odwołaniu nie zostały uwzględnione, bowiem fakt użytkowania dobudowanych pomieszczeń został udokumentowany w protokole oględzin, wykonanych zdjęciach i oświadczeniu Prezesa Spółki "Q". Zawarte w odwołaniu stwierdzenie, iż oświadczenie: "jadalnia od [...] r. (od około tygodnia)" dotyczyło rozpoczęcia użytkowania podstawowej części sali w budynku "P.", zdaniem organu, nie może być uznane za odpowiadające prawdzie, bowiem z akt sprawy wynika, że budynek "P." użytkowany jest od wielu lat. Natomiast oświadczenie wykonawcy instalacji elektrycznej dotyczy jedynie nieużytkowania pomieszczenia [...] w dniu [...] r. i nie świadczy o nie przystąpieniu do użytkowania pozostałych dobudowanych części. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła "Q." Spółka z o.o., stwierdzając, że nie zgadza się z wnioskami pokontrolnymi oraz postanowieniem z dnia [...] r., wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Strona skarżąca podniosła, że budynek w części "[...]" przy ul. S w Ś. nie był użytkowany. Urząd wydający pozwolenie na budowę, a także projektant nie zajmował się sposobem organizacji robót budowlanych. Do kierowania budową zatrudniony został doświadczony kierownik budowy. W czasie budowy wszelkie decyzje podejmuje bowiem kierownik budowy, a nie inwestor. Prace prowadzone były w części "[...]" budynku, która nie posiada własnej klatki schodowej. Spółka nie przewidziała, że może z tego powodu dojść do sporu z Nadzorem Budowlanym "Q." Spółka z o.o. podniosła dalej, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] r. nie była planowana i inwestor nie mógł być obecny w momencie jej rozpoczęcia. Spółka nie przypuszczała, że kontrolujący budowę sformułują tak daleko idące wnioski. W opinii strony skarżącej celem kontroli miało być sprawdzenie sposobu zabezpieczenia budowy pod względem bezpieczeństwa prowadzonych prac. Skarżąca podkreśliła, że kierownik budowy prowadził prace w taki sposób, aby jak najdłużej rozdzielić miejsce budowy od istniejących już i funkcjonujących części hotelu. W tym celu istniejącą windę towarowo - osobową wykorzystywano dla transportu materiałów i pracowników. Winda została odebrana przez Urząd Dozoru i była sprawna. Spełniała wyłącznie funkcje obsługi budowy i nie była dopuszczona do eksploatacji przez osoby postronne. Nadto w trakcie kontroli strona skarżąca poinformowała, że cała stołówka na piętrze wyłączona była okresowo z eksploatacji. Jadalnia w części "[...]" i części "[...]" stanowi jedno pomieszczenie, dlatego Spółka zmuszona była dokonać remontu części "[...]" jadalni. Dopiero na około [...] dni przed kontrolą rozpoczęto użytkowanie części "[...]". Wcześniej do wydawania posiłków wykorzystywane były restauracje na parterze. Mówiąc o użytkowaniu jadalni Spółka miała na myśli część "[...]" dopuszczoną do użytkowania od [...] r. Nowa część jadalni w części "[...]" nie była konieczna do funkcjonowania jadalni, ponieważ jest to wyłącznie dodatkowa powierzchnia sali bez żadnych urządzeń technicznych. Wielkość starej części "[...]" jadalni była wystarczająca dla obsługi wszystkich gości hotelu. "Q." Spółka z o.o. wskazała nadto, że w czasie kontroli trwały prace związane z montażem wykładzin i innych prac wykończeniowych. Nie były natomiast założone drzwi przeciwpożarowe, oddzielające klatkę schodową w części "[...]" budynku od korytarza w części "[...]". Montaż drzwi wykonany został na końcowym etapie prac wykończeniowych. Wcześniej otwory pomiędzy częścią "[...]" i częścią "[...]" budynku były na trwale zamknięte płytami gipsowo - kartonowymi na ruszcie stalowym i dodatkowo wyciszone zostały warstwą wełny mineralnej. W opinii strony skarżącej fakt ten zmylił kontrolujących i dlatego uznano, że brak stałych rozdzieleń świadczy o użytkowaniu. Kierownik budowy nie mógł w tym samym czasie trwale rozgrodzić części budynku, ponieważ nie da się założyć drzwi bez otynkowania i przygotowania ościeży otworu, w którym miały być zamontowane drzwi przeciwpożarowe. Czynność ta wymagała wykonania podkuć, a następnie tynkowania boków otworu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej – Prezes Spółki "Q." J. A. C. wskazał między innymi, że o terminie przeprowadzenia kontroli został uprzedzony przez organ telefonicznie w tym samym dniu rano i na miejsce dotarł po dwóch godzinach od rozpoczęcia kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż to wnosiła strona skarżąca. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej, uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 Kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona zgodności z prawem każdej czynności podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych mu kompetencji. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie o nałożeniu na "Q." Sp. z o.o. z siedzibą w S. kary w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania części stanowiącej rozbudowę istniejących budynków z przeznaczeniem na hotel na nieruchomości przy ul. S. w Ś., z uwagi na naruszenie art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Tryb postępowania w przypadku, gdy na inwestora nałożony został obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie uregulowany został w przepisach art.54-59e ustawy. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzenie faktu nielegalnego użytkowania obiektu może nastąpić w wyniku przeprowadzenia kontroli. Kontrolę taką przeprowadza się w oparciu o art. 81 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 81 ustawy w ust. 4 wskazuje z kolei, że organ nadzoru budowlanego może dokonywać czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego. Szczególny tryb dokonywania czynności kontrolnych został uregulowany w art. 81a ustawy. Wynika z niego, że czynności te nie są oględzinami w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie mają tu zastosowania przepisy Kpa dotyczące oględzin (art. 85 Kpa) i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (art. 79 ust. 1 Kpa). Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 zd. drugie). Sporządzenie protokołu z przeprowadzenia kontroli, będącego szczególnym środkiem dowodowym powinno nastąpić z zachowaniem przepisów art. 67 - 72 Kpa. Podkreślić należy, że art. 81a ustawy przerzuca na organ kontrolny obowiązek zapewnienia, aby czynności inspekcyjne dokonywane były w obecności osób w nim wymienionych. Ma to na celu osiągnięcie skutku odpowiedniego do regulacji zapewniających udział stron w postępowaniu dowodowym, przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego - art. 79, jednak w przypadku postępowania według Kpa organ zawiadamia właściwe osoby o przeprowadzeniu czynności dowodowych. Natomiast na gruncie prawa budowlanego organ kontrolujący ma możliwość wyboru środków, które zastosuje, aby zapewnić udział osób wskazanych w ust. 2-3, przy czym środkiem takim może być uprzednie zawiadomienie tych osób o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 81a ustawy czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez niego upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku (ust. 2), zaś w razie nieobecności tych osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3). Odrębna regulacja w ustawie Prawo budowlane obowiązku zapewnienia udziału wyżej wymienionych osób w czynnościach kontrolnych wynika z tego, iż postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por: Komentarz do ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, str. 719-720, wyrok NSA z 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że naruszone zostały wyżej wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko, że analiza przepisów dotyczących wykonywania czynności kontrolnych wskazuje, iż czynności te nie są oględzinami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przepisy o oględzinach mogą mieć zastosowanie posiłkowo. Z istoty czynności kontrolnych wynika także, że nie obowiązuje w tym przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania tych czynności. Jednak nie ma przeszkód, aby kontrolowanego o zamiarze kontroli uprzedzić, skoro organ ma obowiązek zapewnić udział w tych czynnościach osób wskazanych w art. 81a ust. 2-3, w tym inwestorowi. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że kontrola taka została przeprowadzona w dniu [...] r. Bezsporne jest również, iż o planowanej kontroli organ uprzedził telefonicznie inwestora w tym samym dniu rano. Inwestor dotarł na miejsce po dwóch godzinach od momentu rozpoczęcia kontroli. Jednocześnie z wyjaśnień udzielonych przez kierownika budowy w piśmie z dnia [...] r. wynika, że w dniu kontroli został on poproszony telefonicznie przez inwestora o uczestniczenie w kontroli (inwestor w tym czasie był w prawobrzeżnej części Ś). Kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. rozpoczęła się jednak pod nieobecność kierownika budowy, a inwestor dotarł później. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że skoro organ zdecydował o zawiadomieniu inwestora o planowanej kontroli, to winien był zapewnić mu realną możliwość udziału w tych czynnościach (możliwość stawienia się w miejscu, gdzie miała być przeprowadzana kontrola, czy przygotowania potrzebnych dokumentów). Zawiadomienie dokonane na dwie godziny przed planowaną czynnością nie może być więc uznane za skuteczne. Tym samym naruszone zostały uprawnienia inwestora – uczestnika procesu budowlanego, wynikające z treści art. 81a ustawy Prawo budowlane. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie praz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a nadto orzekł kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 ww. ustawy.