II SA/Sz 192/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia zagospodarowania działki do stanu zgodnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] S.K. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia zagospodarowania działki [...] obręb [...] miasta [...] do stanu zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Burmistrz przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB". Organ w dniu [...] przeprowadził oględziny posesji, a następnie pismem z dnia [...] poinformował S.K. iż, na przedmiotowej posesji (należącej do G.Ł.) znajduje się trak, który "nie jest zabudowany, nie jest budynkiem, budowlą, nie jest trwale związany z gruntem". Zainstalowanie takiego traku nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. S.K. pismem z dnia [...] wniósł do PINB o uzupełnienie powyższego pisma poprzez nadanie mu "prawidłowej formy postanowienia (art.61a Kpa)..." Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) ustawa ta "normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych". Podstawowym wyznacznikiem stosowania tej ustawy jest więc obiekt budowlany. Katalog obiektów budowlanych wymieniony został w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i składa się z budynków, budowli i obiektów małej architektury, przy czym pojęcia budynku i obiektu małej architektury zostały zdefiniowane. Natomiast w odniesieniu do budowli ustawodawca stwierdził, że jest to "obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury" dodając przykładowy katalog tych obiektów. Z pewnością trak taśmowy, posadowiony bezpośrednio na gruncie, nie jest budynkiem i obiektem małej architektury. Nie powinien być traktowany jak budowla. Trak taśmowy jest bowiem maszyną przeznaczoną do cięcia drewna i jeśli zostanie posadowiony bezpośrednio na gruncie trudno jest zakwalifikować wykonane roboty jako roboty budowlane, w wyniku których powstaje obiekt budowlany. W ocenie organu, należy więc przyjąć, że zainstalowanie traku taśmowego nie będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast sprawy związane z uciążliwością prowadzonej działalności gospodarczej są regulowane przez przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (ochrona przed hałasem) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje, jaka może być prowadzona na danym obszarze działalność gospodarcza. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym w tej sprawie. Na powyższe postanowienie S.K. wniósł zażalenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "ZWINB", postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że skarżący, z uwagi na okoliczność niezgodności prowadzenia uciążliwej usługi (cięcia drewna za pomocą traka taśmowego) z planem zagospodarowania przestrzennego, domaga się wszczęcia postępowania na podstawie art. 48, 49b ustawy Prawo budowlane, mających zastosowanie dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 3 wyżej cytowanej ustawy, pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z uwagi na fakt, iż trak taśmowy nie wyczerpuje definicji budynku i obiektu małej architektury, należy dokonać analizy przepisów pkt 3 ww. art. 3, zawierających definicję budowli, przez którą należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość techniczno - użytkową. Powyższe budowle nie stanowią zamkniętego przepisem katalogu obiektów budowlanych, jednak ponad wszelką wątpliwość związane są z wykonywaniem robót budowlanych, polegających, zgodnie z definicją art. 3 pkt 7 ustawy, na budowie, a także pracach polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe, w opinii organu odwoławczego, umiejscowienie na gruncie (bez fundamentów) przedmiotowej maszyny do cięcia drewna (trak taśmowy), nie mieści się w ww. definicji obiektu budowlanego, bowiem w przedmiotowej sprawie inwestor ani nie wykonał robót budowlanych, ani nie wybudował obiektu budowlanego, bądź jego części. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził natomiast, że doszło do niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania (zagospodarowania) terenu. Prowadzenie postępowania w takich przypadkach należy do zadań własnych gminy. Organ dodał, że przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim dotyczy sprawy innej, niż objęta przedmiotowym postępowaniem. Zdaniem ZWINB, z przepisów 61 i art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że gdy żądanie, o którym mowa - wszczęcia postępowania administracyjnego - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie ZWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.K.. Skarżący zawnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze postawiono zarzut naruszenia: 1) art.3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż trak nie jest budowlą w rozumieniu ww. ustawy, 2) art. 61a ust.1 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie nie może być wszczęte. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoją wykładnię art.3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, popartą także wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Go 764/07. W ocenie S.K. organy nadzoru budowlanego zbyt pochopnie odmówiły wszczęcia postępowania. Jego zdaniem, oprócz stwierdzenia czy trak stanowi budowlę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane winny były też ustalić, czy umiejscowienie traka było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy inwestycja ta nie stanowiła przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę ZWINB podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., poz.270). Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Stanowi on podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów), a druga przesłanka to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie określił jakie są te inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W ocenie sądu, przepis ten odnosi się do przypadków tak oczywistych, że ich oczywistość nie wymaga czynienia żadnych ustaleń faktycznych, ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania, a zatem z jego istoty wynika, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" opierać się musi na okolicznościach oczywistych i niespornych, wynikających już z treści samego wniosku. Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że po wpłynięciu do PINB wniosku S.K. o wszczęcie postępowania przeprowadzona została kontrola prawidłowości zagospodarowania działki, a następnie powstała wątpliwość czy trak postawiony na działce nr [...] obręb [...].[...] może być uznany za budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Powyższe spowodowało, że zarówno organ I instancji – PINB, jak i organ odwoławczy – ZWINB w swoich postanowieniach ( o charakterze jedynie procesowym) zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem obydwa organy poszły znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art. 61a § 1 K.p.a. W zaistniałej sytuacji, wobec wydania przez ZWINB rozstrzygnięcia o charakterze procesowym nie jest możliwe przesądzenie przez sąd administracyjny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienia się do zarzutów skargi co do przyjętej przez organ nadzoru budowlanego wykładni art.3 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił ww. postanowienia. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 wymienionej powyżej ustawy.