II SA/Sz 20/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008r. sprawy ze skargi E. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.S. decyzją z dnia (...( na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał E. i J.P. dokonanie rozbiórki kontenera handlowego oznaczonego Nr (...(, usytuowanego na działce Nr (...( położonej przy ul. (...( w S.S., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dotychczasowe postępowanie administracyjne prowadzone w związku z wybudowaniem na działce Nr (...( dziewiętnastu kontenerów, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykazało, iż współużytkownikami wieczystymi tejże działki, w udziale wynoszącym 1/3 części są małżonkowie E. i J.P., w pozostałej zaś części (2/3 udziału) współużytkownikami są małżonkowie B. i W.K. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż na części działki użytkowanej przez małżonków P. zlokalizowanych zostało 7 kontenerów handlowych. Decyzją administracyjną z dnia (...( organ I instancji nakazał E. i J.P. rozbiórkę trzech kontenerów handlowych, oznaczonych numerem (...(. W wyniku wniesionego przez strony odwołania, organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zobowiązując organ I instancji, z uwagi na zapisy art. 48 i 52 ustawy – Prawo budowlanego, do wyjaśnienia kto był inwestorem tych kontenerów, lub kto obecnie jest ich właścicielem oraz do ustalenia, czy osoby będące obecnie dzierżawcami części działki Nr (...(, są osobami użytkującymi te kontenery, ich właścicielami lub dzierżawcami. W dalszej części decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie oświadczenia złożonego w dniu 12 grudnia 2005 r. przez J.P., iż trzy kontenery oznaczone numerami (...( zostały postawione na działce w 2001 r., a także sporządzonego przez J.P. wykazu dzierżawców działki pod kontenerami, właścicieli tych kontenerów i sprawców samowoli budowlanej, oraz przedłożonych umów dzierżawy ustalono, że E. i J.P. są właścicielami kontenera oznaczonego numerem (...(. W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy organ ten orzekł o nakazaniu E. i J.P. rozbiórki kontenera handlowego oznaczonego Nr (...(. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na przepis art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane wyjaśnił, iż postawiony na działce kontener handlowy należy zakwalifikować do tymczasowych obiektów budowlanych, którego wzniesienie (zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy) nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże w ocenie organu wybudowanie go, odpowiednio do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Przytaczając przepis art. 28 i 29 ustawy organ uznał więc, iż wybudowanie użytkowanego przez okres dłuższy niż 120 dni kontenera handlowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zaniechanie obowiązku uzyskania prawem wymaganej decyzji według organu oznacza samowolę budowlaną. Rozpoznając sprawę w oparciu o art. 48 ust. 1 i 2 powołanej ustawy organ stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania trybu legalizacji. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia decyzji, organ ten pismem z dnia 8 listopada 2005 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S.S. o wydanie zaświadczenia o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S.S., budowy kontenera handlowego na działce Nr (...( znajdującej się przy ul. (...(. Ponieważ pismem z dnia 15 listopada 2005 r. Urząd Miasta S.S. wskazał, iż teren na którym został wybudowany kontener nie posiada aktualnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, i że nie jest możliwym wydanie zaświadczenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.S. uznał, iż brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i nakazał jego rozbiórkę. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i J.P. Strony zwróciły się z żądaniem "odroczenia wykonania decyzji organu I instancji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", gdyż ich zdaniem, jego uchwalenie umożliwi zalegalizowanie istniejącej budowy zgodnie z "aktualnie obowiązującymi przepisami". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia (...( podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie odwołujący się nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Przytaczając przepis art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec braku dla terenu, na którym znajduje się sporny kontener, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również faktu, że inwestorzy nie dysponowali ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem było wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem E. i J.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we S., w której zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż rozebranie obiektu pozbawi ich, oraz osoby prowadzące w nim działalność gospodarczą źródeł dochodu, a także zmniejszy dochody budżetu miasta z tytułu podatków. Skarżący podkreślili, iż kontener został wybudowany w celu "poprawienia estetyki i funkcjonalności istniejącej zabudowy". Zdaniem skarżących uchwalenie w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nad którym prowadzone są aktualnie prace, umożliwi im zalegalizowanie istniejącej budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektów budowlanych w postaci kontenera handlowego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie, dla którego nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 ustawy była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Natomiast art. 48 ust. 4 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, dopiero w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego powinny każdorazowo nakładać (postanowieniem) obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów. Po przeprowadzonej analizie akt administracyjnych Sąd stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego S.S. nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie powołanego art. 48 ust. 2 ustawy. Organ ten wyłącznie na podstawie informacji udzielonej przez Urząd Miasta S.S. ustalił, iż dla terenu na którym wybudowano obiekt brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i że strona nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.S., Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być również stwierdzona w decyzji o warunkach zabudowy, uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Przywołane orzeczenie istotnie zmienia zatem sytuację prawną inwestorów którzy dopuścili się samowoli budowlanych na obszarach pozbawionych planu miejscowego z tymi, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenach objętych planem miejscowym, ułatwiając tym pierwszym drogę do jej legalizacji. Orzeczenie to ma również ten skutek, iż stanowisko organów o niedopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej ze względu na brak w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), jest pozbawione podstaw prawnych. Oczywistym jest, iż zobowiązanie inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 - Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06). W świetle powyższego prawidłowe wezwanie skierowane do inwestora (właściciel obiektu) w trybie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane powinno więc dotyczyć przedstawienia - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym termin realizacji powyższego wezwania powinien być realny do spełnienia przez stronę. Wobec niedopełnienia przez organ procedury przewidzianej w art. 48 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, Sąd uznał za słuszny zarzut naruszenia przez organy wskazanych przepisów prawa, poprzez zaniechanie wydania postanowienia w trybie art. 43 ust. 3 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien zatem przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.