II SA/Sz 204/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. U Z A S A D N I E N I E: W dniu [...] r. do Izby Skarbowej wpłynął wniosek M. o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej (organ właściwy od dnia [...] r.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki. Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia była treść przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych (dalej u.g.h.), który nakazał, aby postępowania wszczęte i nie zakończone przed dniem wejście w życie ustawy umorzyć. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, a Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi M. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1247/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, iż w sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia oceny technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1, stanowiących m.in. przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej. Natomiast Dyrektor Izby Celnej nie analizował kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Wyrok Trybunału przesądza o sposobie wykładni prawa unijnego, co oznacza potrzebę rozważenia przez organ, a następnie sąd administracyjny, konsekwencji prawnych tego wyroku. Dyrektor Izby Celnej, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wykazał, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, na mocy której uchylona została dotychczasowa ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Analiza przepisów ustawy o grach hazardowych prowadzi do wniosku, iż ustawodawca (w przeciwieństwie do ustawy uchylonej) nie przewidział możliwości wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W przedmiotowej sprawie wprawdzie wniosek o udzielenie takiego zezwolenia został złożony pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, co obligowało organ do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Dyrektor Izby Celnej dokonując analizy sprawy na tle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, doszedł do przekonania, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie mają charakteru przepisów technicznych w ujęciu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i jako takie nie podlegały procedurze notyfikacji. Po przedstawieniu obszernej analizy w tym zakresie organ stwierdził, że wprowadzenie ustawą o grach hazardowych nowych uregulowań dotyczących prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie miało istotnego wpływu na właściwości i sprzedaż automatów o niskich wygranych. Przepisy przejściowe pozwalają bowiem na to, aby automaty dotychczas wykorzystywane jako niskowygraniowe nadal legalnie wykorzystywać w dotychczasowych miejscach, tj. poza kasynami gry do czasu wygaśnięcia zezwoleń lub poświadczeń rejestracji oraz na nowych już zasadach w kasynach gry po uzyskaniu koncesji bądź przystosowaniu do gier zręcznościowych niepodlegających ustawie o grach hazardowych. Automaty te mogą także być przedmiotem obrotu na rynku unijnym, zaś na ograniczenie ich liczby wpłynęły i inne powody, nie związane z wprowadzeniem nowych rozwiązań prawnych (tzn. czynniki natury ekonomicznej, z przyczyn leżących wyłącznie po stronie przedsiębiorców, amortyzacja, stan magazynowy, przypadki wyrejestrowania automatów wskutek wszczętych postępowań). Organ podkreślił, że reguła swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału nie pozbawia państw członkowskich możliwości posłużenia się swoistymi ograniczeniami w swobodach rynku wewnętrznego Unii, przez wprowadzenie na swoim terytorium odpowiednich środków krajowych, jeżeli są one niezbędne dla ochrony wartości ujętych w zamkniętym katalogu, tj. art. 36, 52, 62, 65 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) lub są uzasadnione tzw. nadrzędnymi wymogami mającymi znaczenie dla ogółu społeczeństwa i uznanymi przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Owe klauzule generalne, usprawiedliwiające wprowadzenie barier w handlu transgranicznym przez środki krajowe, dotyczą ochrony takich wartości jak moralność publiczna, porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne, zdrowie i życie ludzi przed niepożądanymi, szkodliwymi dla struktur społecznych zjawiskami. Do zbioru takich zagrożeń należy hazard, zaś uzasadnienie projektu u.g.h. wskazuje, że podstawą wprowadzonych rozwiązań normatywnych były względy zwiększenia ochrony społeczeństwa, praworządności, ułatwienia walki z szarą strefą oraz przeciwdziałania "praniu brudnych pieniędzy". Przepisy ustawy o grach hazardowych spełniają także łącznie cztery warunki, o których mowa w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, gdyż zostały wprowadzone w sposób niedyskryminacyjny, z zachowaniem celu jaki przyświecał ich wprowadzeniu, jak i nie wykraczają poza zakres konieczny do jego osiągnięcia oraz uwzględniają interes ogólny, a tym samym wyłączone są z obowiązku notyfikacji. Podsumowując organ stwierdził, że wprowadzone przez u.g.h. ograniczenia, same przez się nie oznaczają, że jej przepisy (art. 129 ust. 2) mają charakter norm technicznych. Krajowy środek ograniczający swobodny przepływ był uzasadniony i dopuszczalny. Przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie określa cech automatów do gier o niskich wygnanych, gdyż nie odnosi się do nich jako do produktów. Dane analizowane przez organ wskazują, że przepisy te nie miały wpływu na obrót automatami w tej grupie towarowej, a ustawa określa jedynie warunki prowadzenia działalności polegającej na urządzenia gier na tego typu automatach. M. od powyższej decyzji odwołała się, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 129 i następnych ustawy o grach hazardowych. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 8, art. 118, art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ mając na uwadze treść art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki, gdyż postępowanie z uwagi na to, że zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych stało się bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, organ zaznaczył, że wprawdzie projekt tej ustawy nie został notyfikowany Komisji Europejskiej zgodnie z przepisami dyrektywy nr 98/34/WE, jednakże ustawa ta obowiązuje w Polsce w sposób legalny i prawnie wiążący. Naruszenie obowiązku notyfikacji stanowi o naruszeniu trybu legislacyjnego, którego konstytucyjność może być badana przez Trybunał Konstytucyjny, jednakże do czasu zainicjowania tej kontroli lub podjęcia przez TK stosownego rozstrzygnięcie, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odmowy stosowania u.g.h. Z przepisów Konstytucji wynika obowiązek poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, który ciąży na obywatelach tak długo, jak prawo to nie utraciło mocy. Ustawa nie została uchylona ani zmieniona. Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej niezgodności z Konstytucją jak również Trybunał Sprawiedliwości nie orzekł o jej wprowadzeniu z naruszeniem prawa wspólnotowego. Tak więc skoro przepisy ustawy korzystają z domniemania konstytucyjności, zatem obowiązkiem organu jest ich stosowanie. W kwestii oceny technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h. w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2002 r., organ stwierdził, że kwestionowane przepisy nie będą w sposób istotny wpływały na właściwość lub sprzedaż produktów. W zaistniałej sytuacji prawnej, podmioty zainteresowane mogą prowadzić nadal działalność w obszarze automatów do gier lub znaleźć inne zastosowanie dla automatów do gier o niskich wygranych. Wprowadzona nowelizacja nie wyklucza dalszej eksploatacji automatów, będących obecnie automatami do gier o niskich wygranych. Można je użytkować do czasu wygaśnięcia zezwolenia lub certyfikatu, wstawić do kasyna w dotychczasowej postaci lub przeprogramować do używania jako urządzenie do gier wysokohazardowych prowadzonych w kasynach, czy też wykorzystać za granicą, w innych państwach członkowskich lub w państwach spoza UE, w których dopuszczalne jest urządzenia gier na automatach poza kasynami. Podstawowym celem u.g.h. była ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu, m.in. poprzez zmniejszenie dostępności do gier hazardowych. Wprowadzone zakazy realizują cele prospołeczne - ochronę przed uzależnieniami, ochronę nieletnich i walkę z szarą strefą. Przesłanki wprowadzenia zmian legislacyjnych w zakresie gier na automatach o niskich wygranych znajdują zatem prawne usprawiedliwienie w ujętej w art. 36 TFUE normie traktatowej, dopuszczającej odstępstwo od swobody przepływu towarów z racji istnienia względów porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. Ponadto przepisy u.g.h. zostały wprowadzone w sposób niedyskryminacyjny, z zachowaniem celu jaki służy ich wprowadzeniu oraz nie wykraczają poza zakres konieczny z uwzględnieniem interesu ogólnego, to tym samym nie są one przeszkodami w rozumieniu przepisów TFUE o swobodzie przepływu towarów. A skoro nie stanowią przeszkód to wyłączone są z obowiązku notyfikacji. W niniejszej sprawie organ podatkowy prowadząc postępowanie nie mógł odstąpić od stosowania przepisów u.g.h. i tym samym będąc zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa nie mógł zastosować innego przepisu, niż obowiązujący, gdyż naraziłby się na zarzut naruszenia zasady praworządności. Wobec powyższego bezzasadne jest stanowisko o bezskuteczności przepisów u.g.h. ze względu na naruszenie procedury notyfikacji. M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła obrazę przepisu art. 129 i nast. u.g.h. polegającą na jego niewłaściwym zastosowaniu. Na potwierdzenie swojego stanowiska w sprawie przywołała wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 527/12 w którym wskazano, że ustawa o grach hazardowych nakłada warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych, a tym samym podlegała notyfikacji Komisji Europejskiej, zaś brak tej notyfikacji przesądza, że przepisy te nie mogą być stosowane przez organy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem z uwzględnieniem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartego w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1247/13 wykazała, że akt ten nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści odwołania od decyzji organu I instancji, jak i z treści skargi wynika, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzielania odpowiedzi na pytania, czy art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej "u.g.h.", stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i czy brak notyfikacji Komisji Europejskiej tej ustawy powoduje, że nie może być on stosowany. W myśl ww. przepisu postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Zdaniem Sądu, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji w kontekście zaistniałego sporu należało uwzględnić dwa zdarzenia o charakterze prawnym, tj. powiadomienie Komisji Europejskiej o nr 2014/537/PL oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt P 4/14. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wprawdzie wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. nie przesądził o kwalifikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, tym niemniej Komisja Europejska w roku bieżącym zajęła stanowisko co do charakteru przepisów zgłoszonej w dniu 5 listopada 2014 r. do notyfikacji projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2927). W powiadomieniu nr 2014/537/PL (dostępne w Internecie pod adresem www.ec.europa.eu) wskazała, że ww. projekt ustawy nie jest przepisem technicznym, ani procedurą zgodności. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że powyższe stwierdzenie Komisji Europejskiej należy odnieść także do będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji art. 129 ust. 2 u.g.h. Nowelizacja obejmuje bowiem modyfikację art. 129 ust. 2 u.g.h., któremu nadano następującą treść: "Postępowania w sprawie udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się". Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji jak i zaproponowanym w projekcie zmiany ustawy, w istocie ma taki sam sens i wynika z niego taka sama norma prawna. W uzasadnieniu do projektu ustawy wyjaśniono, że proponowana zmiana ma charakter stylistyczny i doprecyzowujący brzmienie przepisu do terminologii i sposobu zredagowania wcześniejszych przepisów ustawy. W konsekwencji stanowisko Dyrektora Izby Celnej iż przedmiotowy przepis nie wprowadza warunków mogących mieć wpływ na właściwość lub sprzedaż automatów o niskich wygranych, znajduje odzwierciedlenie nie tylko w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji ale także w poglądach samej Komisji Europejskiej. Z tych też względów zgodzić należy się z organem, iż brak jest podstaw do uznania powołanego przepisu za stanowiącego "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i istnienia obowiązku jego notyfikacji. Nawet jeśliby przyjąć, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. stanowi przepis techniczny, to i tak nieuprawnione byłoby twierdzenie, iż brak notyfikacji tej ustawy Komisji Europejskiej powoduje, że nie może być on stosowany. Podkreślenia wymaga, że ustawa o grach hazardowych jest aktem obowiązującym i nadal korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny, pomimo kierowanych do niego pytań prawnych, nie orzekł o niezgodności z Konstytucją któregokolwiek z jej przepisów. Konstytucja jest aktem zasadniczym i nadrzędnym w stosunku do innych aktów prawnych. Natomiast obowiązek notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie został unormowany w Konstytucji tylko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.), które implementowało do porządku krajowego ww. dyrektywę. Konstytucja po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej nie została w tym zakresie zmieniona, co wskazuje na to, że ustawodawca świadomie zrezygnował z wprowadzenia obowiązku notyfikacji jako elementu konstytucyjnej procedury ustawodawczej. W wyroku z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt P 4/14 Trybunał Konstytucyjny uznał, że notyfikacja przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE i rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego i tutejszy Sąd pogląd ten wraz z przytoczoną argumentacją w pełni podziela. Trybunał wyjaśniając istotę notyfikacji podkreślił, że ww. instytucję należy postrzegać jako swoistą formę unijnej kontroli prewencyjnej, która służy sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza postanowień traktatowych dotyczących swobodnego przepływu towarów. Nie stanowi ona o współdecydowaniu Komisji i innych państw członkowskich o ostatecznym kształcie stanowionych w porządku krajowym ustaw, a uwzględnienie ewentualnych opinii i uwag ww. podmiotów odbywa się na zasadzie "tak dalece, jak to będzie możliwe". W ocenie Trybunału uchybienie ewentualnemu obowiązkowi notyfikowania Komisji Europejskiej potencjalnych przepisów technicznych nie może samo przez się stanowić podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu i prowadzić do utraty przez ten akt mocy obowiązującej. W przypadku notyfikacji przepisów technicznych mamy do czynienia z procedurą podobną do opiniowania czy konsultowania projektów ustaw, a naruszenie obowiązku opiniowania wynikającego z ustawy jest nieprawidłowością, która nie przesądza o naruszeniu konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. Wymóg notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie ma zakotwiczenia w Konstytucji i nie jest ważniejszy niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej, a przychylność prawa krajowego prawu europejskiemu nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję. Również w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość odmowy zastosowania ustawy o grach hazardowych powinna być odczytywana z uwzględnieniem nadrzędności Konstytucji w systemie prawnym, a kompetencja sądów do odmowy zastosowania ustawy niezgodnej z prawem unijnym, wyrażona w art. 91 ust. 3 Konstytucji, nie daje podstaw do automatycznej i bezwarunkowej odmowy zastosowania przepisu, który nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. W przypadku zaniechania notyfikacji nie mamy bowiem do czynienia z "treściową" niezgodnością prawa krajowego z prawem unijnym, ale z naruszeniem "formalno-proceduralnym". Wada proceduralna nie przesądza o tym, czy treść nienotyfikowanego przepisu narusza prawo unijne (por. postanowienie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 686/13, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag dotyczących rangi przepisów Konstytucji jak i istoty oraz charakteru notyfikacji stwierdzić należy, że konsekwencją niedochowania procedury notyfikacyjnej wobec ustawy o grach hazardowych nie może być odmowa stosowania jej przepisów. Skoro procedura unijna nie stanowi konstytucyjnego kryterium ważności aktu normatywnego, zatem jej brak nie może przesądzać o bezskuteczności przepisów nie poddanych notyfikacji, zwłaszcza w sytuacji, gdy ani dyrektywa 98/34/WE, ani Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie wiąże z brakiem notyfikacji takich skutków. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, a umorzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych odpowiada prawu. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.