II SA/Sz 21/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Grzmiąca z dnia 22 maja 2013 r. nr XXVIII/165/2013 w przedmiocie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków za okres od 1.05.2013 r. do 30.04.2014 r. oddala skargę Działając na podstawie u art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) Wojewoda zaskarżył w części uchwałę Rady Gminy Grzmiąca Nr XXVIII/165/2013 z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków za okres od 1.05.2013. r. do 30.04.2014 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 ww. uchwały z uwagi na naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda wskazał, iż zgodnie z powołanym w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Dalej Wojewoda wskazuje, iż z treści art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Nadzór regionalnych izb obrachunkowych obejmuje kategorie spraw, które na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) należą do właściwości rzeczowej tych izb. Art. 11 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, iż właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje m.in. uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) dotacje przedmiotowe są to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Z kolei, w myśl art. 219 ust. 2 ww. ustawy, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż wymienione w ust. 1, o ile odrębne przepisy tak stanowią. Przykładem przepisu szczególnego stanowiącego podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, umożliwiający organowi stanowiącemu gminy przyznanie, na mocy uchwały, dopłaty do cen doprowadzanej wody i odprowadzanych ścieków, przekazywanej przez gminę przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, mającej charakter dotacji przedmiotowej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej uznał, że kontrola legalności uchwały Nr XXVIII/165/2013 z dnia 22 maja 2013 r. Rady Gminy Grzmiąca w sprawie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków za okres od 1.05.2013.r. do 30.04.2014 r. nie mieści się we właściwości regionalnej izby obrachunkowej i przekazał ww. uchwałę Wojewodzie. Przechodząc do merytorycznej oceny treści § 1 pkt 2 ww. uchwały Wojewoda wskazuje, że zgodnie z zawartym w nim uregulowaniem dopłata za odbiór ścieków z budżetu gminy wynosi: a) dla gospodarstw domowych -14,11 zł/m3 plus należny podatek VAT w wysokości 8%, b) dla pozostałych odbiorców usług - 0,09 zł/m3 plus należny podatek VAT w wysokości 8%. Zgodnie z obowiązującymi na terenie Gminy w okresie od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. taryfami, odbiorcy usług odprowadzania ścieków zostali podzieleni na następujące grupy: - Grupa 1 - odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, - Grupa 2 - odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, - Grupa 3 - odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza lokalowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, - Grupa 4 - odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza lokalowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę - Grupa 5 - odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, rozliczani na podstawie przeciętnych norm zużycia wody co 1 miesiąc lub na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, - Grupa 6 - odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka nie świadczy usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, - Grupa 7 - odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka nie świadczy usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zdaniem Wojewody, zestawiając treść § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z ustalonymi przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, wymienionymi wyżej grupami taryfowymi uznać należy, że organ stanowiący Gminy nie ustanowił dopłaty adresowanej do jednej, wybranej lub wszystkich grup odbiorców określonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji lecz skierował ją do "gospodarstw domowych" i "pozostałych odbiorców", a więc kategorii nieznanych ww. taryfie. Grupy taryfowe od nr 1 do nr 7 kwalifikują odbiorców według kryterium wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego, natomiast dopłaty do taryf dzielą odbiorców na tych, którzy prowadzą gospodarstwo domowe i tych, którzy takiego gospodarstwa nie prowadzą. W efekcie uchwała Nr XXVIII/165/2013 dokonuje wewnętrznego zróżnicowania wysokości dopłat w poszczególnych grupach taryfowych. To oznacza, że dopłata w ramach każdej z grup taryfowych będzie inna dla odbiorców prowadzących gospodarstwo domowe i inna dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, co - w ocenie organu nadzoru – stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w którym prawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. Rada gminy nie była zatem prawnie umocowana do określania różnej wysokości dopłat w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców usług, jak uczyniła to Rada Gminy w zaskarżonym akcie. Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska organ ten wskazał, iż przygotowując projekt przedmiotowej uchwały Rada analizowała treść art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podejmując zaskarżoną uchwałę brano pod uwagę zarówno treść powyższego przepisu jak również dobro mieszkańców gminy. Zgodnie z obowiązującą "Taryfą dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, w odniesieniu do działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Spółka wyodrębniła 7 grup taryfowych odbiorców tej usługi. Wszystkie te grupy obowiązuje ta sama cena za 1 m3 ścieków, a różne są tylko stawki opłaty abonamentowej, wynikające z różnic w warunkach rozliczeń uzależnionych od wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe. Odbiorca jest przypisywany do konkretnej grupy taryfowej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków ze względu na warunki rozliczeń, a nie ze względu na charakter odprowadzanych ścieków, tj. czy ścieki pochodzą z gospodarstwa domowego czy z przedsiębiorstwa. W zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w tej samej grupie taryfowej znajdują się zatem odbiorcy tacy jak "gospodarstwa domowe" oraz "pozostali odbiorcy", w tym przedsiębiorstwa. Wprowadzenie dopłat tylko dla poszczególnych grup taryfowych spowodowałoby sytuację, że niektóre gospodarstwa domowe takiej dopłaty by nie otrzymały, a jednocześnie nastąpiłoby zróżnicowanie dopłat dla "przedsiębiorców", co spowodowałoby działanie sprzeczne z przepisami o pomocy publicznej. W związku z powyższym Rada Gminy wprowadziła dopłaty dla wszystkich grup taryfowych, a dodatkowo zróżnicowała dopłaty w ramach tych grup, biorąc pod uwagę pochodzenie ścieków. Rozróżnienie takie miało na celu wypełnienie ustawowych obowiązków Gminy, w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ), bowiem w związku z inwestycjami w ostatnich latach, związanych z budową sieci wodnokanalizacyjnej na terenie Gminy, cena za odprowadzane ścieki jest bardzo wysoka. Brak możliwości dopłat dla gospodarstw domowych spowodowałby, że wiele z takich gospodarstwa nie byłoby w stanie wywiązywać się z obowiązków uiszczania opłat w pełnej wysokości. Z kolei wprowadzenie dopłat dla wszystkich grup, bez podziału jak w uchwale, spowodowałoby nieuzasadnioną pomoc dla odbiorców takich jak "przedsiębiorcy", a nadto nie leży to w możliwościach budżetu Gminy. Mając powyższe na uwadze Rada Gminy wskazuje, że kwestionowany w uchwale zapis jest zgodny z ustawą, gdyż de facto dopłaty dotyczą wszystkich grup taryfowych, a jednocześnie wprowadza dodatkowe rozróżnienie w poszczególnych grupach, czego ustawa wprost nie zabrania, a nadto zapis ten jest zgodny z zasadami społecznymi i zadaniami gminy. W związku z powyższym skarga Wojewody nie znajduje uzasadnienia i powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona przez Wojewodę, jako organ nadzoru, uchwała Rady Gminy mieści się w zakresie aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zaś uprawnienie Wojewody - jako organu nadzoru ogólnego -do wniesienia skargi wynika z art. 50 § 2 tejże ustawy w związku z art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm.) dalej: u.s.g. Zaskarżona uchwała dotyczy zasad udzielania dotacji z budżetu gminy, co mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Z treści powyższego przepisu nie wynika zatem, iż wojewoda jest właściwy do orzekania w sprawie nieważności uchwały rady gminy dotyczącej spraw finansowych wskazanych w art. 11 ww. ustawy. W ocenie Sądu nie pozbawia to jednak wojewody, jako organu sprawującego ogólny nadzór na działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem, prawa do wniesienia skargi na sprzeczną z prawem – w jego ocenie – uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust.1 u.s.g. Rzeczą sądu jest natomiast ocena legalności zaskarżonej w tym trybie uchwały. Oceniając po tym kątem zaskarżoną uchwałę sąd uznał, iż nie narusza ona prawa, a w szczególności wskazywanego w skardze art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższy przepis stanowi, iż rada gminy może podjąć uchwałę o przyznaniu dotacji dla jednej, wybranych lub wszystkich grup odbiorców usług wskazanych w tej ustawie. Dopłaty te gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu. Z treści kwestionowanego przepisu § 1 pkt 2 skarżonej uchwały wynika, iż Rada Gminy przyznała dotację wszystkim wymienionym w "Taryfach dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie w Gminie" (dalej określonej jako "Taryfa") grupom odbiorców ścieków, różnicując jednak jej wysokość w zależności od tego, czy dotyczy ona gospodarstw domowych, (które mieszczą się we wszystkich 7 grupach odbiorców wymienionych w "Taryfie"), dla których wynosi 14,11 zł za 1 m3 ścieków, czy odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi, którym przyznano dotację w wysokości 0,09 zł za 1 m3 ścieków.. Z treści tejże Taryfy wynika, iż zakwalifikowanie wytwórców ścieków do poszczególnych grup taryfowych opiera się na kryterium sposobu rozliczania należności z tytułu odbioru ścieków, co z kolei uzależnione było od ich wyposażenia w urządzenia pomiarowe. Z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani z żadnego innego przepisu, nie wynika zakaz różnicowania stawek dopłat wewnątrz poszczególnych grup taryfowych odbiorców danej usługi, w tym wypadku odbioru ścieków. W ocenie Sądu jest to dopuszczalne. Skoro ustawa mówi o możliwości przyznania dotacji jednej, wybranym bądź wszystkim grupom taryfowym, wydzielonym w tym wypadku wg kryterium sposobu oceny ilości tych ścieków (a więc kryterium często przypadkowego i niezależnego od statusu usługobiorców), to brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw by wykluczyć możliwość zróżnicowania dopłat w zależności od uzasadnionych kryteriów podmiotowych, charakteryzujących odbiorców tej usługi, zwłaszcza jeśli to zróżnicowanie nie narusza zasady relewantności. W rozpatrywanej w sprawie, w ocenie Sądu, zasada ta została zachowana. W rozpatrywanej sprawie rada gminy przyznała dotację wszystkim grupom taryfowym odbiorców usługi odprowadzania ścieków, różnicując ją w zależności od tego, czy ścieki te pochodzą od gospodarstw domowych czy innych podmiotów, z reguły prowadzących działalność gospodarczą. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Gminy, iż przyznawanie dotacji podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w takiej samej wysokości jak gospodarstwom domowym stanowiłoby formę bezwarunkowej pomocy publicznej, co naruszałoby przepisy prawa w tym zakresie. Skarga Wojewody i zawarta w niej argumentacja opiera się wykładni językowej art. 24 ust.6 cyt. ustawy, co - zdaniem Sądu – jest w tym wypadku niewystarczające dla ustalenia normatywnej treści tego przepisu. Niezbędne jest tu także odwołanie się do wykładni celowościowej, czyli celu przyznawanej z budżetu gminy dotacji. Cel ten Gmina w odpowiedzi na skargę przekonująco wyjaśniła, wskazując na wysokie koszty usługi publicznej odbioru ścieków, spowodowanej prowadzeniem przez gminne przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne inwestycji z tym związanych, a także obowiązek zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty wynikającej z art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g.. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - brak jest podstaw by stwierdzić, iż zaskarżony przepis uchwały w istotny sposób narusza prawo, a w szczególności art. 26 ust.6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dodać należy, iż w niniejszej sprawie nie podlega ocenie prawnej wprowadzony przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w "Taryfach dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie Gminy" (...) podział odbiorców usługi zbiorowego odprowadzania ścieków na poszczególne grupy taryfowe. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.