II SA/Sz 210/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 stycznia 2008 r., Wojewoda Z. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania L. B. od decyzji nr [...] Starosty G. z dnia 20 listopada 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. W. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego (punkt apteczny), parterowego z użytkowym poddaszem wraz z instalacjami: wodno - kan., elektryczną i gazową na terenie działki nr 98/4 położonej w miejscowości K. W., gmina G. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Z. wskazał, że L. B. w odwołaniu od decyzji Starosty G. podniosła, iż budowa, opisanego w zatwierdzonym projekcie budowlanym, obiektu na działce nr 98/4 w odległości 1,5 m od granicy jej działki jest niezgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w myśl tego przepisu budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, bądź w odległości 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, a ponadto stwierdziła, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją nr [...] Burmistrza Gminy G. z dnia 18 listopada 2005 r. znak [...] o warunkach zabudowy dla zaprojektowanej inwestycji, która m. in. stwierdza, że należy zachować "odległość od granic działek sąsiednich zgodnie z Prawem budowlanym". Wojewoda Z. podniósł, że § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza sytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy działki, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 4 m i 3 m, od granicy działki ze względu na rozmiary działki. Lokalizację zaprojektowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy działki ocenił zatem jako zgodną z obowiązującymi przepisami i nie wymagającą przeprowadzenia, na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane, procedury związanej z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Wojewody Z. zatwierdzony projekt budowlany uwzględniał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dla zaprojektowanej inwestycji oraz wymagania wynikające z przepisów szczególnych przy projektowaniu tego typu inwestycji. Ponadto projekt został uzgodniony z rzeczoznawcami z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych, higienicznych i zdrowotnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Inwestycja opisana w zatwierdzonym projekcie budowlanym została zlokalizowana na działce optymalnie wykorzystującej jej rozmiary i zgodnie z ww. § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] należącą do L. B. Jednocześnie Wojewoda Z. stwierdził, że z uzupełniającej dokumentację projektową analizy zacienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi istniejącej zabudowy na działce L. B. przez projektowany budynek wynika, że zaprojektowany budynek spełnia wymagania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnośnie zachowania odległości od istniejącego budynku L. B., umożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zdaniem Wojewody Z. w przedmiotowej sprawie inwestor spełnił wymagania określone przepisami, zatem Starosta G. stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Od opisanej wyżej decyzji Wojewody Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła L. B. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy tok postępowania i argumentację podniesionego zarzutu. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewody Z. naruszył § 12 ust. pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bowiem zgodnie z przytoczonym przepisem usytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli m. in. nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (3 m lub 4 m), ze względu na rozmiary działki. Skarżąca wskazała, że zatwierdzony projekt budowlany zakłada wybudowanie w części poddasza budynku od strony jej działki, przeszklenia wykonanego z tzw. luksferów. Jej zdaniem ww. rozporządzenie nie przewiduje tego, że w otworze okiennym ma znajdować się okno w ścisłym tego słowa znaczeniu. Zgodnie z rysem poddasza nieruchomości, miejsca w których mają być zamontowane luksfery stanowią otwory okienne. Same luksfery bowiem pełnią rolę okien, dostarczających światło do wnętrza pomieszczenia. Z powyższego skarżąca wywiodła wniosek, że Wojewoda Z. naruszył prawo materialne tj. przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, sankcjonując w tym zakresie uchybienia organu I instancji, zezwalającego na zmniejszenie odległości zaprojektowanego budynku inwestorów od granicy działki skarżącej do 1,5 m. Zdaniem skarżącej w niniejszym przypadku ściana projektowanego budynku powinna być usytuowana w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, jako ściana posiadająca otwór okienny, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto skarżąca stwierdziła, że trudno uznać, że na działce o powierzchni 248 m2, nie ma innej możliwości usytuowania zaprojektowanego budynku, skoro zajmuje on jedynie powierzchnię 67,23 m2, czyli zaledwie 1/4 całej powierzchni działki. W tym kontekście nie powinna stanowić problemu zmiana położenia budynku. Zdaniem skarżącej organy administracji bezzasadnie zrezygnowały z zastosowania zasady wyrażonej w przepisie § 12 ust. 1 (3-4 m od granicy działki) na rzecz wyjątku (1,5 m). Skarżąca podkreśliła, że zgoda na zmniejszenie minimalnej odległości od ściany budynku do granicy działki do jedynie 1,5 m powinna być wydawana w wyjątkowych przypadkach, po starannym rozpoznaniu argumentów w tym zakresie, także właścicieli działek przylegających. Sam fakt niewielkiego obszaru działki nie może stanowić podstawy odstąpienia od przyjętych zasad regulujących posadawianie budynków mieszkalnych. Takie uwarunkowania znane były bowiem właścicielowi działki już w momencie jej zakupu. Powyższe oznacza, iż organ administracji niesłusznie przyjął, iż w niniejszej sprawie można zastosować wyjątek, o którym stanowi § 12 ust.3 pkt 2 cytowanego rozporządzenia i zmniejszyć tym samym odległość pomiędzy budynkiem, a granicą działki. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie sprzeciwia się temu by od strony jej działki zrobiono miejsca parkingowe dla klientów punktu aptecznego, który ma powstać na działce [...]. Skarżąca oświadczyła ponadto, że planuje rozbudowę swojej nieruchomości budynkowej w stronę działki nr [...]. W tym celu złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana w dniu 27 kwietnia 2007 r. Nadto w wyniku takiego zbliżenia się budynku sąsiedniego do granicy działki, każda ewentualna (a już zaplanowana) rozbudowa domu przez skarżącą spowoduje niedozwolone zacienienie jej nieruchomości. Obecnie, wysokość nieruchomości przesłaniającej wyliczona jest co do przysłowiowego "centymetra" w stosunku do padającego cienia do okien skarżącej. W sytuacji przybliżenia budynku inwestorów na odległość 1,5 m do granicy z działką [...], skarżącej uniemożliwi się wręcz realizację jej planów rozbudowy należącej do niej nieruchomości - i to w sytuacji gdy jej obecna nieruchomość jest oddalona od granicy o 6,5 metra. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska, wniósł o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania M. i A. W. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie zastępuje właściwego organu w merytorycznym orzekaniu co do istoty sprawy, lecz bada czy zaskarżony akt ( decyzja lub postanowienie) odpowiada przepisom prawa materialnego i przepisom procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że akt ten nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) lub nie powoduje konieczności stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 tej samej ustawy (określanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a.) - sąd skargę oddala. Natomiast w przypadku ustalenia, że zaskarżona decyzja (postanowienie) dotknięta jest istotną wadą prawną, sąd - odpowiednio do rangi stwierdzonego naruszenia prawa - taki wadliwy akt uchyla albo stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należało, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ drugiej instancji winien od początku przeprowadzić postępowanie, jak również odnieść się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Wojewoda Z. nie zadośćuczynił jednak temu obowiązkowi w rozpoznanej sprawie. Nie ustosunkował się on bowiem w należyty sposób do zarzutu odwoławczego skarżącej odnośnie niewłaściwej odległości ściany zaprojektowanego budynku względem granicy z jej działką. Skarżąca L. B. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, że ściana zaprojektowanego budynku nie powinna być sytuowana od granicy z jej działką w odległości 1,5 m, lecz większej. Wojewoda Z. uznał jednak, że taka lokalizacja projektowanego budynku jest właściwa w świetle przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z 2003 r. Nr 33, poz. 270 oraz z 2004 r. Nr 109, poz. 1156); przy czym nie zbadał w żaden sposób czy jest możliwe usytuowanie ściany w dalszej odległości. Tymczasem powołany przepis techniczno-budowlany dopuszcza sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeśli nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na rozmiary działki. Brak dokonania ze strony Wojewody Z. oceny możliwości zachowania odległości 3 m pomiędzy ścianą zaprojektowanego budynku, a granicą z działką skarżącej, należało zakwalifikować jako nie odniesienie się do zarzutów skarżącej przedstawionych w odwołaniu. Sąd podziela stanowisko organu, że ściana wypełniona luksferami nie jest traktowana jako ściana z otworami okiennymi, a jako ściana pełna (brak możliwości penetracji wzrokowej). Luksfer jest bowiem kształtką budowlaną wykonaną ze szkła, służącą do wypełniania konstrukcji ściennych lub stropowych. Może być wykonana ze szkła przezroczystego lub barwionego, o powierzchni gładkiej lub wzorzystej. Posiada znaczną przepuszczalność światła, sięgającą ponad 60%. Zważywszy na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7 kpa i art. 77 , 107 § 3 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Sąd będzie mógł rozpoznać zarzut skargi o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję prawa materialnego tj. § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art.200 tej ustawy.