II SA/Sz 213/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę Po przeprowadzeniu - na wniosek J. Z. - postępowania administracyjnego Burmistrz C. orzekł o wymeldowaniu W. Z. wraz z córką M. B. z pobytu stałego z lokalu położonego w miejscowości W. Organ przesłuchał J. Z., który zeznał, że była żona wyprowadziła się z mieszkania przeszło 10 lat temu. Wezwano sąsiadów – R. K., S. S. - którzy fakt ten potwierdzili. Przesłuchano ojca W. Z. – S. B. Potwierdził, iż W. Z. zamieszkuje z córką u niego w K. Fakt ten potwierdził również przesłuchany w charakterze świadka Z. M., a także E. Z. ( córka W. ). Od decyzji organu I instancji odwołała się W. Z. podnosząc, iż nadal jest osobą uprawnioną do zamieszkiwania w lokalu nr (...) w W. oraz, iż wyprowadziła się z tego mieszkania niedobrowolnie, gdyż była zmuszona go opuścić, ze względu na zachowanie J. Z., który stosował wobec niej przemoc fizyczną i psychiczną. Podniosła także, że jej wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy przed Sądem Rejonowym w C. o prawo do lokalu, w którym jest zameldowana, nie został rozpatrzony. Zakwestionowała także udział sołtysów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a także zeznania córki w charakterze świadka, gdyż nie poinformowano jej o prawie odmowy zeznań. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją numer (...) z dnia (...)r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 z późn. zm.): 1.utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej W. Z., 2. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej małoletniej M. B. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W związku z powyższym, do wydania decyzji w sprawie o wymeldowanie W. Z. oraz jej córki M. B. z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu niezbędne jest ustalenie, że w/w osoby opuściły ten lokal. Kontrolując zaskarżoną decyzję organ II instancji zbadał, czy organ gminy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy udowodnił spełnienie przez W. Z. oraz jej córkę przesłanki, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W przedmiotowej sprawie faktem jest, że W. Z. nie mieszka w lokalu nr (...) w miejscowości W. W lokalu tym nie koncentrują się już jej sprawy życiowe. W odwołaniu od decyzji organu I instancji W. Z. nie kwestionuje ustalenia, że nie mieszka w przedmiotowym lokalu, a tylko podnosi, że została zmuszona do przebywania poza miejscem stałego zameldowania przez J. Z. Istotnym faktem w sprawie jest to, że W. Z. już od ponad 10 lat mieszka poza przedmiotowym lokalem. Wojewoda Zachodniopomorski podkreślił, iż w tym czasie odwołująca się nie podjęła prawnych kroków, ani w celu odzyskania posiadania lokalu, ani w celu ukarania J. Z., za czyny które jej zdaniem zmusiły ją do opuszczenia tego lokalu. W ocenie organu II instancji upływ tak długiego okresu czasu od dnia, w którym odwołująca się opuściła przedmiotowy lokal pozwala bezspornie stwierdzić, iż osoba ta spełniła przesłankę opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu skarżącej, że organ gminy nie zawiesił postępowania w sprawie, uznając go za bezzasadny. Organ gminy nie naruszył w tym zakresie procedury administracyjnej ponieważ W. Z. zażądała od organu zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego, które miałoby znaczenie dla wydania decyzji merytorycznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał wydać decyzję, a zatem organ gminy prawidłowo postąpił nie zawieszając postępowania. Nie musiał w tym zakresie wydawać też postanowienia, albowiem z treści art.97 § 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest go stosować z urzędu jeżeli tylko stwierdzi, że zaistniały okoliczności w nim opisane, nie zaś na żądanie strony. Słuszny jest natomiast zarzut W. Z., że organ gminy nie był uprawniony do zwrócenia się do sołtysa wsi o przeprowadzenie kontroli meldunkowej w aktualnym miejscu jej pobytu oraz miejscu jej zameldowania na pobyt stały. Postępowanie administracyjne prowadzi organ administracyjny i do jego obowiązku należy przeprowadzenie wszystkich koniecznych czynności procesowych. Organ administracyjny nie może zlecać tych czynności podmiotom, które nie są organem samorządowym lub administracji publicznej lub zlecić organom administracji publicznej w innym trybie niż opisany w art. 52 Kpa. W ocenie organu II instancji uchybienie to nie zmienia jednak faktu, iż organ gminy prawidłowo wydał w sprawie decyzję. Należy pamiętać, że celem zameldowanie w lokalu jest potwierdzenie faktu pobytu danej osoby w tym lokalu ( art. 9 ust. 2b ustawy ). Nie budzi wątpliwości organu II instancji, iż dalsze utrzymywanie zameldowania W. Z. w lokalu nr(...)w W. prowadzi do utrzymywania fikcji w rejestracji ludności. W tym miejscu, mając na względzie treść odwołania, organ II instancji wyjaśnił, iż zameldowanie w lokalu nie jest prawem podmiotowym i nie wiąże się z tytułem prawnym do lokalu. Zameldowanie nie daje także prawa do przebywania w lokalu, jest ono bowiem wyłącznie czynnością rejestracyjną mającą na celu właściwe prowadzenie ewidencji ludności. Wątpliwości organu odwoławczego budzi natomiast prawidłowość decyzji Burmistrza C. w części dotyczącej małoletniej M. B.. Organ gmin prowadził postępowanie administracyjne w kierunku ustalenia, czy W. Z. oraz jej córka M. B. spełniły przesłankę opuszczenia lokalu i w tym przedmiocie orzekł merytorycznie. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli w trakcie postępowania o wymeldowania zostanie ustalone, iż dana osoba nigdy nie zamieszkiwała w lokalu to brak jest podstaw do prowadzenia rozważań na temat tego, czy spełniła ona przesłankę opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W takiej sytuacji należy zweryfikować prawidłowość dokonania czynności zameldowania i w razie konieczności uchylić nieprawidłowo dokonaną czynność. Z dowodów zebranych przez organ I instancji wynika, iż małoletnia M. B. nigdy nie mieszkała w miejscu stałego zameldowania. Małoletnia M. B. urodziła się dnia (...)r. i (...)r. została zameldowana w przedmiotowym lokalu. Jak wynika z akt sprawy, jej matka, w tym czasie nie mieszkała w miejscu stałego zameldowania już od ponad 5. lat. Wątpliwe w takiej sytuacji jest czy czynność zameldowania małoletniej M. B. została dokonana w sposób prawidłowy. Z tego względu organ II instancji stoi na stanowisku, iż sposób zakończenia postępowania w sprawie o wymeldowanie małoletniej M. B. zależy od ustalenia, czy czynność materialno-techniczna polegająca na jej zameldowaniu w przedmiotowym lokalu została dokonana zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W związku z powyższym zachodzi konieczność zbadania kwestii prawidłowości zameldowania małoletniej M. B. w lokalu nr (...) w m. W. i dlatego też, należy uchylić decyzję organu I instancji w części dotyczącej jej osoby i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez W. Z. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego została oparta na art.138 § 1 pkt 2 Kpa. Sentencja orzeczenia stoi w sprzeczności z powołanym przepisem. Według skarżącej art.138 § 1 pkt 2 Kpa daje możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, bądź też uchylenia tej decyzji i umarzenia postępowania I instancji. W związku z powyższym skarżąca podniosła, iż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji ewidentnie stoi w sprzeczności z uregulowaniami przewidzianymi w normie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, co stanowi samodzielną przesłankę do jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, do wymeldowania jej z urzędu z pobytu stałego. Zdaniem skarżącej, fakt iż została siłą zmuszona do opuszczenia lokalu miejsca zameldowania przez swojego byłego męża, nie stanowi wypełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Organy administracji bezpodstawnie odmówiły zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na tym, iż skarżąca jest współnajemcą przedmiotowego lokalu. Z wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia (...)r. sygn. akt. (...)w tej sprawie wynika, że skarżąca jest współnajemcą przedmiotowego lokalu, z którego została bezzasadnie wymeldowana. Skarżąca zawsze podkreślała i podkreśla, że jej centrum spraw życiowych związane jest z lokalem, którego jest współnajemcą. Na dowód tego w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniała, iż opuściła lokal dotychczasowego miejsca zamieszkania będąc do tego zmuszona i zawsze, kiedy to będzie możliwe chce ponownie zamieszkać w swoim miejscu zameldowania. Ponadto skarżąca stwierdziła, że punkt 2 zaskarżonej decyzji jest niezrozumiały choćby z tego powodu, iż małoletnia M. B. jest pod jej władzą rodzicielską, a zatem dziecko winno przebywać w miejscu zameldowania matki do momentu uzyskania zdolności do czynności sądowych. Orzeczenie w pkt 2 zaskarżonej decyzji jest pozbawione logiki i stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zdaniem skarżącej, organ II instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu nie stosując przepisu art. 10 Kpa, a także naruszył art. 7 i 77 Kpa poprzez nie ustosunkowanie się do całości zebranego materiału dowodowego, brak omówienia dowodów, brak uzasadnienia w zakresie dowodów poprzez nie wyjaśnienie jakim zeznaniom dano wiarę, dlaczego pozostałym odmówiono mocy dowodowej. W tym zakresie można stwierdzić, że naruszono także art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając przyczyny z powodu których, zarzuty skarżącej nie powinny zostać uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z § 1 art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jednakże w oparciu o § 2 art.138 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy – Wojewoda Zachodniopomorski uznał, iż prawidłowo zostało wykazane, że W. Z. nie zamieszkuje w lokalu nr (...) w miejscowości W. Przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu W. Z. było stwierdzenie przez organ opuszczenia przez nią miejsca stałego pobytu bez obowiązku wymeldowania się. Okoliczność ta została wielokrotnie potwierdzona w toku postępowania administracyjnego, co znajduje odbicie w protokołach przesłuchania świadków, a nawet sama skarżąca przyznała, że opuściła przedmiotowy lokal około 10 lat temu. Kwestią, co do której przesłuchiwane osoby wypowiadają się niejednolicie, jest sposób opuszczenia lokalu przez skarżącą, a mianowicie dobrowolnie, czy też będąc przymuszoną zachowaniem J. Z. Zgodnie z art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz.993 z późn.zm. ) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się wykładnia ww. przepisu, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w sytuacji gdy opuszczenie lokalu mogło nastąpić wskutek niewłaściwego zachowania lub na skutek przeszkód stawianych przez jego osobę trzecią - współnajemcę , to o opuszczeniu lokalu nie pozbawionym cech dobrowolności można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, choć brak było przeszkód do podjęcia stosownych kroków (por. wyrok NSA w sprawie sygn. akt II OSK 1069/05 LEX 360269 ). Skoro skarżąca nie przebywa w lokalu nr (...) w miejscowości W. lokal ten opuściła w sposób nie pozbawiony cech dobrowolności, przebywa w innym lokalu od wielu lat i tam koncentruje swe interesy życiowe, to prawidłowe jest rozstrzygnięcie organów o wymeldowaniu. Dodać należy, że wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia (...)r. sygn. akt. (...), dotyczący jedynie kwestii związanych ze stosunkiem najmu przedmiotowego lokalu, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wymeldowania z lokalu. Zameldowanie jest bowiem jedynie czynnością potwierdzającą miejsce faktycznego pobytu i nie jest w jakikolwiek sposób związane z prawem do lokalu. Stąd prawidłowo organy uznały, że rozstrzygnięcie sądu w tym przedmiocie, nie stanowi dla sprawy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i nie zawiesiły postępowania do czasu wydania prawomocnego orzeczenia. Ustalenie, że W. Z. w lokalu nr (...) w miejscowości W. nie zamieszkuje od około 10. lat, faktycznie budzi wątpliwość czy jej małoletnia córka – M. B. - urodzona (...)r. została w przedmiotowym lokalu zameldowana w sposób prawidłowy. Zgodnie z brzmieniem art.14 ust.1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązującym na dzień zgłoszenia urodzin M. B. w urzędzie stanu cywilnego, zgłoszenie danych dotyczących urodzenia, dokonane we właściwym urzędzie stanu cywilnego zgodnie z przepisami prawa o aktach stanu cywilnego - zastępuje zameldowanie. Obecne brzmienie przepisu regulującego kwestię zameldowania nowo urodzonych dzieci jest inne. Art.14 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi: "Zgłoszenie urodzenia dziecka dokonane we właściwym urzędzie stanu cywilnego zastępuje zameldowanie. Datą zameldowania dziecka jest data sporządzenia aktu urodzenia. Zameldowania dokonuje organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego matki dziecka lub tego z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa". Rozpatrując sprawę M. B., mając na uwadze obowiązujący stan prawny, organ I instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, ustalając faktyczne miejsce pobytu dziecka w dacie zgłoszenia dokonywanego we właściwym urzędzie stanu cywilnego. Zdaniem Sądu, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, uzasadniała uchylenie tej części decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z przytoczonego na wstępie niniejszego uzasadnienia art.138 Kpa wynika, że zaskarżona decyzja faktycznie została wydana w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. Powołanie w jej podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 2 stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Podobnie, nie dokonanie przez organ odwoławczy powiadomienia strony o możliwości zapoznania się zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji w trybie art.10 Kpa, stanowi naruszenie procedury administracyjnej. Żadne jednak z tych naruszeń – w ocenie Sądu - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować uchyleniem wydanych decyzji. Skarżąca mogła w trybie art.10 Kpa wypowiedzieć się przed organem I instancji, zaś organ odwoławczy nie prowadził już postępowania wyjaśniającego, opierając się jedynie na dowodach, co do których strona miała możliwość wcześniejszego wypowiedzenia się. Natomiast naruszenie przepisu art.138 polega jedynie na przytoczeniu niewłaściwego paragrafu i punktu, przy zastosowaniu rozstrzygnięcia przewidzianego tym przepisem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) skargę oddalił.