II SA/Sz 217/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia na rok [...] regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda stwierdził nieważność: 1) § 13 ust. 1 pkt 3 i 4 w tabeli, 2) § 13 ust. 5, 3) § 15 ust. 2 pkt 8, 4) § 16 ust. 2, 5) § 16 ust. 4, 6) §17 ust. 2 lit. b - "Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto w roku [...]". Regulamin ten stanowi załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia na rok [...] regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i innych składników wynagrodzenia. Zdaniem wojewody zakwestionowany regulamin w swoich postanowieniach zawiera zapisy, które są sprzeczne z przepisami rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181) i rażąco naruszają jego postanowienia, poprzez to, iż: 1) w § 13 ust. 1 pkt 3 i 4 tabeli oraz w ust. 5 regulaminu ustalono, że dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielom realizującym dodatkowe zadania oraz zajęcia w zakresie służby bhp oraz pełniącym funkcję społecznego inspektora pracy, 2) w § 13 ust. 5 wskazano, że wysokość dodatku funkcyjnego dla społecznego inspektora pracy oraz pracownika służby BHP ustala dyrektor szkoły - w uzgodnieniu z działającymi w szkole związkami zawodowymi. Organ nadzoru uznał, że postanowienia te sprzeczne są z § 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu. Organ nadzoru stwierdził, że w rozporządzeniu przewidziano ściśle określone stanowiska i funkcje, które uprawniają do uzyskania dodatku funkcyjnego i wśród nich brak jest zapisów dotyczących pełnienia funkcji służby bhp i społecznego inspektora pracy, wobec czego niezbędne było uchylenie wymienionych postanowień regulaminu. Ponadto w § 15 ust. 2 pkt 8 regulaminu ustalono, że dodatek w wysokości 5% za trudne warunki pracy przysługuje nauczycielom za prowadzenie zajęć dydaktycznych w oddziałach integracyjnych – tymczasem w § 8 omawianego rozporządzenia ustawodawca określił ściśle katalog zajęć wykonywanych przez nauczycieli, które to uznaje się za pracę w trudnych warunkach i wśród wymienionych prac uprawniających do dodatku za pracę w trudnych warunkach brak jest ustalonych przez Radę Miasta zajęć dydaktycznych w oddziałach integracyjnych. Wojewoda zakwestionował też legalność § 16 ust. 2 regulaminu, w którym ustalono, że dodatek za uciążliwe warunki pracy przysługuje nauczycielom, którzy w danym miesiącu przepracowali co najmniej 40 godzin w takich warunkach; dodatek nie ulega podwyższeniu, w przypadku gdy nauczyciel przepracował w warunkach uciążliwych więcej niż 40 godzin. Zdaniem wojewody postanowienia te sprzeczne są z § 9 rozporządzenia, określającego typy zajęć wykonywanych przez nauczyciela, które uznaje się za pracę w warunkach uciążliwych, ponadto ustawodawca nie ustalił żadnych ograniczeń, co do minimalnej ilości godzin, przez które nauczyciel musi wykonywać taką pracę w miesiącu, aby uzyskać wymieniony dodatek. W § 16 ust. 4 regulaminu Rada Miasta ustaliła, że nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkołach, przysługuje dodatek za uciążliwe warunki pracy na zasadach określonych w ust. 1 i 3. Ten zapis regulaminu organ nadzoru uznał za sprzeczny z § 5 rozporządzenia, w myśl którego, w przypadku powierzenia nauczycielowi stanowiska kierowniczego przewidzianego w statucie szkoły nauczycielowi takiemu przysługuje dodatek funkcyjny, a nie dodatek za uciążliwe warunki pracy - tym bardziej, iż rozporządzenie przewiduje jakiego rodzaju praca wykonywana przez nauczyciela jest pracą w uciążliwych warunkach i w katalogu tym nie ma zapisów o "powierzeniu stanowiska kierowniczego". Zapis § 17 ust. 2 lit. b regulaminu ustalający, że "dodatek za pracę w warunkach szkodliwych dla zdrowia przysługuje nauczycielom w warunkach określonych jako warunki szkodliwe jeżeli (...) praca jest wykonywana w tych warunkach, przez co najmniej 40 godzin w miesiącu", organ nadzoru uznał za niezgodny zarówno z przepisami omawianego rozporządzenia, jak również Karty Nauczyciela, bowiem przepisy te nie wprowadzają żadnych ograniczeń czasowych, w wykonywaniu pracy uznanej za pracę w warunkach szkodliwych, zatem brak jest podstaw prawnych dla wprowadzenia tego typu ograniczeń. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru Rada Miasta zaskarżyła wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa skarżącej do dysponowania dochodami i dokonywania wydatków zgodnie z przepisem art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Podnosząc taki zarzut Rada Miasta wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części stwierdzającej nieważność postanowień zawartych w: 1) §13 ust. 1 pkt 3 i 4, 2) § 13 ust. 5, 3) §15 ust. 2 pkt 8 i 4) § 16 ust. 4 przedmiotowego regulaminu. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uchwalając regulamin Rada Miasta respektowała obowiązujące przepisy prawne w przedmiotowej sprawie zawarte w art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. Kierując się potrzebami szkół i placówek oświatowych Rada Miasta postanowiła ponadto wprowadzić funkcję: służby bhp i społecznego inspektora pracy, przydzielając jednocześnie kwoty dodatku z własnych środków finansowych. Rada Miasta uznała bowiem za zasadne przeznaczenie środków własnych także dla nauczycieli, którym dodatkowo powierzono funkcje z tytułu służby bhp i społecznego inspektora pracy, a tym samym tworzenie dobrych i bezpiecznych warunków nauki i pracy w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Miasto. Zdaniem Rady, takie uregulowanie oznacza także pełną realizację przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy oraz rozporządzeń: Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy oraz Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 września 1996 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny w szkołach i placówkach publicznych, a także Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Rada Miasta uznała także za zasadne uhonorowanie dodatkiem nauczycieli za prowadzenie zajęć dydaktycznych w oddziałach integracyjnych, bowiem już od 10 lat konsekwentnie realizuje ona zadania z zakresu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, przeznaczając środki własne na dostosowanie bazy i sprzętu placówek i szkół, dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli do pracy z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawną oraz na tworzenie oddziałów integracyjnych w placówkach i szkołach publicznych, tak aby umożliwić dzieciom niepełnosprawnym edukację. W wyniku tych działań uczeń niepełnosprawny może w pełni realizować obowiązek szkolny razem z rówieśnikami, w placówce i szkole. Mając na uwadze także uznanie dla wysiłku i roli nauczyciela – opiekuna dziecka - ucznia z deficytami rozwojowymi (różnorodnymi), Rada postanowiła przyznać tym nauczycielom dodatek, o którym mowa w § 15 ust. 2 pkt 8 regulaminu. Rada Miasta w regulaminie przyznała także dyrektorom szkół dodatek za uciążliwe warunki pracy z tytułu bezpośredniej realizacji zajęć z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawną, wskazując w uzasadnieniu skargi, że dyrektor szkoły w rozumieniu prawa jest nauczycielem, któremu powierza się funkcję kierowniczą, ale jednocześnie nakłada obowiązek realizacji określonego pensum godzin dydaktycznych. Wymieniony dodatek dyrektor szkoły otrzymuje wyłącznie za te godziny - jak wszyscy pozostali nauczyciele pracujący z dziećmi i młodzieżą, których stopień niepełnosprawności został określony w ust. 1 i 2 § 16 przedmiotowego regulaminu. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a skarga nie jest zasadna. Sąd nie znalazł bowiem podstaw do uznania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co pozwoliłoby, w myśl przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., na jego uchylenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Wojewoda miał zatem ustawowe upoważnienie do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Badając zgodność tego rozstrzygnięcia z prawem materialnym, należy przede wszystkim stwierdzić, że uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] "w sprawie ustalenia na rok [...] regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i innych składników wynagrodzenia", której załącznikiem jest przedmiotowy regulamin, wydana została na podstawie art. 30 ust. 6 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Nie może zatem budzić wątpliwości stwierdzenie, że postanowienia uchwalonego przez Radę regulaminu muszą być zgodne z przepisami tej ustawy oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, a także z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W myśl wymienionego art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela: "Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: "wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34". Dodatkami o których mowa w ust. 1 pkt 2 artykułu 30 Karty Nauczyciela są dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy. Szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków określane w regulaminie przez organ prowadzący szkołę muszą również uwzględniać zasady ustalone w art. 33 i 34 Karty Nauczyciela. Art. 34. ust. 1 tej ustawy stanowi, że: "Nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy", natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu: "Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określa, w drodze rozporządzenia, wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę w szczególności stopień trudności zajęć realizowanych w warunkach trudnych i uciążliwych". Wydane na podstawie art. 30 ust. 5, art. 33 ust. 3 oraz art. 34 ust. 2 Karty Nauczyciela rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181) określiło m. in.: - wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczycieli do dodatku funkcyjnego, - ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, oraz - wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania nauczycielom dodatku za warunki pracy. Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu. Zdaniem Sądu ustalony w rozporządzeniu wykaz stanowisk i funkcji uprawniających do uzyskania dodatku funkcyjnego jest wykazem zamkniętym, a skoro wśród tych stanowisk i funkcji nie wymieniono ani "służby bhp", ani "społecznego inspektora pracy" – o których mowa w § 13 ust. 1 i 5 przedmiotowego regulaminu, zasadnie zatem organ nadzoru uznał te postanowienia regulaminu za niezgodne z prawem i stwierdził ich nieważność. Odnosząc się do wprowadzonego w § 15 ust. 2 pkt 8 regulaminu dodatku "za trudne warunki pracy z tytułu prowadzenia zajęć dydaktycznych w oddziałach integracyjnych" stwierdzić należy, że również to postanowienie regulaminu pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, które w § 8 w sposób szczegółowy (w 19 punktach – zacytowanych w całości w odpowiedzi na skargę) określiło rodzaje zajęć prowadzonych przez nauczycieli, zaliczane do "prac w trudnych warunkach". Wśród tych zajęć nie umieszczono "prowadzenia zajęć dydaktycznych w oddziałach integracyjnych", o czym mowa w § 15 ust. 2 pkt 8 regulaminu. Także § 16 ust. 4 regulaminu wprowadzający dodatek za uciążliwe warunki pracy dla nauczycieli, "którym powierzono stanowisko kierownicze w szkołach" uznać należało za niezgodny z przepisami § 9 ust. 1 i ust. 2 omawianego rozporządzenia. Przepisy te również szczegółowo określiły sytuacje w których nauczyciele wykonują pracę "w warunkach uciążliwych", i przepisy te nie dają podstaw do przyznania dla nauczyciela dodatku za pracę w warunkach szkodliwych z tego tylko tytułu, że nauczycielowi powierzono stanowisko kierownicze w szkole. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie nadzorcze nie narusza prawa, bowiem w sytuacji określania zasad wynagradzania nauczycieli na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, zasady te (regulamin) muszą być zgodne z przepisami Karty oraz aktu wykonawczego (rozporządzenia) do tej ustawy. Pogląd taki podkreślony został treścią przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, który uprawnia i zobowiązuje organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu wysokości stawek dodatków "o których mowa w ust. 1 pkt 2", tj. właśnie dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, przy czym zarówno określenie "wysokości" tych dodatków oraz "szczegółowe warunki ich przyznawania" muszą być określone "z zastrzeżeniem art. 33 i 34" Karty Nauczyciela, a więc także zgodnie z wydanymi na podstawie tych przepisów aktów wykonawczych. Organ nadzoru jest więc również uprawniony, a zarazem zobowiązany, do badania zgodności regulaminu z tymi aktami i - zdaniem Sądu - w sprawie niniejszej Wojewoda zasadnie zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowienia przedmiotowego regulaminu. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącej Rady Miasta, iż rozstrzygnięcie nadzorcze naruszyło prawo Rady do dysponowania dochodami i wydatkami zgodnie z przepisem zawartym w art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, bowiem przepis ten stanowi, że "Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego". Przepis ten określa zatem jedynie ogólnie cele, na które są wydatkowane środki finansowe, którymi dysponują jednostki samorządu terytorialnego – nie określa natomiast zasad wydatkowania tych środków. Takie szczegółowe i wiążące zasady wydatkowania środków finansowych na wynagrodzenia dla nauczycieli określają natomiast Karta Nauczyciela i akty wykonawcze do tej ustawy, a uchwalane przez organy samorządu terytorialnego (organy prowadzące szkołę) zasady wynagradzania nauczycieli nie mogą naruszać tych przepisów. Mając wszystko powyższe na względzie należało orzec jak w sentencji (art. 151 p.p.s.a.).