II SA/Sz 22/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008r. sprawy ze skargi J.Cz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.Cz. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia (...( na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał J.C. dokonanie rozbiórki dwóch domków letniskowych wybudowanych na terenie działki Nr (...( przy ul. (...( w R., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ustalenia jakich dokonali pracownicy Inspektoratu przeprowadzając w dniu 8 lutego 2006 r. oględziny działki Nr (...( należącej do J.C., w trakcie których stwierdzono, że wybudowano na niej dwa domki letniskowe, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sporządzonym protokole z oględzin zawarto informacje, iż jeden z domków posiada konstrukcję drewnianą, fundamenty z bloczków betonowych, ściany warstwowe, od zewnątrz licowane deskami, dach dwuspadowy, kryty blachą dachówkopodobną. Drugi z domków został usytuowany w odległości 2,15 m od granicy z działką sąsiednią, w ten sposób, iż skierowano go w kierunku tej działki ścianą z otworami okiennymi. Domek ten posiada fundamenty betonowe, ściany warstwowe, od zewnątrz obite płytami PVC, dach dwuspadowy kryty blachą profilowaną. Na podstawie aktu notarialnego repertorium A numer (...( organ przyjął, iż wybudowanie domków letniskowych nastąpiło nie wcześniej niż przed 2003 r., gdyż nabywając w dniu 9 stycznia 2003 r. działkę Nr (...(, J.C. nabył ją jako działkę niezabudowaną. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż w świetle art. 28 ustawy – Prawo budowlane budowa tego typu obiektów budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu fakt, iż powierzchnia zabudowy obiektów przekracza 35 m2 (każdy), wyklucza zastosowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę tych obiektów (w art. 29 ust. 1 pkt a lit. a ustawy). Oceny tej, nie zmienia poniesiona przez J.C. okoliczność, iż budynki pełnią funkcję gospodarczą, albowiem jak wskazał organ nie ma wątpliwości co do tego, iż pełnią one funkcję letniskową. Ewentualna, późniejsza zmiana sposobu użytkowania obiektów z gospodarczej na letniskową, pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jednocześnie na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Gminy R. (pismo z dnia 15 lutego 2006 r.) organ ustalił, iż teren na którym zostały wybudowane przedmiotowe obiekty, nie jest objęty planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając sprawę w oparciu o art. 48 ust. 1 powołanej ustawy organ stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania trybu legalizacji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.C. podnosząc zarzut naruszenia art. 79 K.p.a. Strona wskazała, iż nie została zawiadomiona o terminie oględzin działki i obiektów na niej postawionych. Ponadto J.C. wyjaśnił, iż zakupił działkę w styczniu 2003 r., na której stał już jeden z domków. Drugi domek został wybudowany przez niego jako obiekt tymczasowy, w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Jako dowód w sprawie strona powołała wypis z mapy zasadniczej sporządzony w dniu 4 lipca 2003 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G., z którego wypisu wynika, iż na działce Nr (...( nie ma obiektów budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia (...( podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu decyzji, iż z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego wynika, że w dacie nabycia przez J.C. działki Nr (...(, stanowiła ona nieruchomość niezabudowaną, a zatem wybudowanie na niej domków letniskowych o powierzchni (...( oraz (...(, nastąpiło nie wcześniej niż przed 2003 r. Powołując się na przepis art. 28 i 29 ustawy – Prawo budowlane organ ten wyjaśnił, iż wybudowanie na działce domków letniskowych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu z uwagi na to, że dla terenu na którym znajdują się obiekty budowlane nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także faktu, iż inwestor nie dysponował ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem było wydanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy, nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, organ podniósł, iż działka na której znajdują się domki letniskowe nie jest działką siedliskową, a zatem nie znajduje zastosowanie przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o wyłączeniu budynków gospodarczych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Uznając, iż strona miała możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania co do materiału zgromadzonego w sprawie, pozostałe zarzuty strony, dotyczące oględzin obiektów przeprowadzonych w dniu 8 lutego 2006 r. nie zostały uwzględnione. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem J.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we S. z żądaniem uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił obu decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28, 29, 30, 48 ust. 1, 50-52, 81, 81a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów prawa procesowego, tj.: art. 6, 7, 8,10, 11, 41, 44 § 2, 54, 61 § 1, 67 § 1, 68 § 2, 77 § 1, 79 § 1 i § 2, 80, 81, 107 § 1, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że wybudowanie obiektów wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, i że bezpodstawnie zaniechały podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Według strony uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji powstały na skutek pominięcia złożonych przez skarżącego wyjaśnień w toku postępowania. Organ pominął fakt, iż wybudowane obiekty wykorzystywane są do działalności rolniczej, jeden z nich nie jest trwale związany z gruntem, co wskazuje na jego tymczasowy charakter. W ocenie strony kluczową sprawą wymagająca wyjaśnienia było ustalenie inwestora jednego z wybudowanych obiektów, gdyż nabywając nieruchomość w styczniu 2003 r., skarżący nabył ją wraz z postawionym na niej obiektem budowlanym. W zaistniałych okolicznościach, skarżący uznał, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej jej adresatem. Ponadto strona wskazała na szereg wad prowadzonego przez organ postępowania, począwszy od sposobu przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Zdaniem strony organ nie tylko błędnie rozumie pojęcie czynności kontrolnych jako czynności procesowych, które powinny być poprzedzone zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania, a następnie zawiadomieniem o terminie oględzin, ale przede wszystkim narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wprowadzając bezzasadne domniemanie doręczenia ww. korespondencji skarżącemu, pozbawiając go tym samym prawa do uczestniczenia w czynnościach prowadzonych przez organ. Zdaniem skarżącego obowiązek powiadomienia organu o zmianie adresu zamieszkania zaistniałby dopiero po wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienia skarżący uznał za podstawę do wzruszenia decyzji obu instancji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.pa., jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione przez stronę skarżącą. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektów budowlanych w postaci dwóch domków o konstrukcji drewnianej, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie, dla którego nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 ustawy była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Natomiast art. 48 ust. 4 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, dopiero w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego powinny każdorazowo nakładać (postanowieniem) obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów. Po przeprowadzonej analizie akt administracyjnych Sąd stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego G. nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie powołanego art. 48 ust. 2 ustawy. Organ ten wyłącznie na podstawie informacji udzielonej przez Urząd Gminy R. ustalił, iż dla terenu na którym wybudowano obiekty brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i że strona nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być również stwierdzona w decyzji o warunkach zabudowy, uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Przywołane orzeczenie istotnie zmienia zatem sytuację prawną inwestorów którzy dopuścili się samowoli budowlanych na obszarach pozbawionych planu miejscowego z tymi, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenach objętych planem miejscowym, ułatwiając tym pierwszym drogę do jej legalizacji. Orzeczenie to ma również ten skutek, iż stanowisko organów o niedopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej ze względu na brak w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), jest pozbawione podstaw prawnych. Oczywistym jest, iż zobowiązanie inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 - Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06). W świetle powyższego prawidłowe wezwanie skierowane do inwestora (właściciel obiektu) w trybie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane powinno więc dotyczyć przedstawienia - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym termin realizacji powyższego wezwania powinien być realny do spełnienia przez stronę. Wobec niedopełnienia przez organ procedury przewidzianej w art. 48 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, Sąd uznał za słuszny zarzut naruszenia przez organy wskazanych przepisów prawa, poprzez zaniechanie wydania postanowienia w trybie art. 43 ust. 3 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien zatem przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu natomiast do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy uznać je za uzasadnione. Stosownie do art. 79 § 1 K.p.a strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Zachowanie wymogu skutecznego powiadomienia strony o terminie przeprowadzonego dowodu, niezależnie do jego wagi i treści, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tej zasady stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż wysłanie przez organ zawiadomienia o terminie oględzin pod niewłaściwy adres skarżącego i przeprowadzenie dowodu z oględzin pod nieobecność skarżącego, stanowiło istotne naruszenie przytoczonego przepisu prawa oraz zasady przewidzianej w art. 10 K.p.a. tj. zapewnienia stronie prawa do udziału w każdym stadium postępowania. Jednocześnie Sąd dostrzegł, iż zaskarżone decyzje zawierają istotne uchybienia w zakresie oceny zgromadzonego przez siebie i przedstawionego przez stronę materiału dowodowego w sprawie. Organu obu instancji nie ustosunkowały się w sposób szczegółowy do złożonych przez stronę na piśmie z dnia 2 marca 2006 r. wyjaśnień i załączonych do nich dokumentów w postaci wyrysu z mapy zasadniczej, wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego w dniu 27 czerwca 2003 r. oraz kopii wypisu z rejestru gruntów. Sąd wskazuje, iż odpowiednio do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w przedmiotowej sprawie zostało przez organu obu instancji w sposób lakoniczny ujęte. Niezależnie od argumentów i okoliczności przywołanych przez organu obu instancji w uzasadnieniu decyzji organy powinny w sposób szczegółowy odnieść się do wszystkich dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez stronę dokonując w tej decyzji oceny ich wiarygodności. Stwierdzone przez Sąd uchybienia spowodowały konieczność uchylenia decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił zaś art. 200 przywołanego aktu.