II SA/Sz 221/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. T.S., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wystąpił do Burmistrza z wnioskiem z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru wszystkich umów zakupu produktów i usług zawieranych przez Gminę oraz jednostki gminne, w tym COKiS w latach 2010 – 2013, z innymi podmiotami z uwzględnieniem: nr umowy, daty zawarcia umowy, okresu obowiązywania umowy, podmiotu zawierającego umowę, podmiotu z którym zawarto umowę, przedmiotu umowy, wartości umowy. Po wezwaniu wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu powyższej informacji, organ decyzją z dnia [...] odmówił jej udzielenia wyjaśniając, że Burmistrz nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w zakresie umów zawieranych przez gminne jednostki organizacyjne, ponieważ nie posiada wskazanych informacji publicznych. Właściwym do udostępnienia przedmiotowych informacji są wskazane powyżej organy. Natomiast w zakresie umów zawieranych przez gminę w latach 2010 - 2013 organ poinformował, że na dzień złożenia wniosku Burmistrz nie prowadzi rejestrów umów w zakresie zakupu produktów i usług zawieranych przez Gminę z innymi podmiotami w latach 2010-2013 z uwzględnieniem: nr umowy, daty zawarcia umowy, okresu obowiązywania umowy, podmiotu zawierającego umowę, podmiotu z którym zawarto umowę, przedmiotu umowy i wartości umowy. Nie istnieją przepisy prawne, z których wynika obowiązek prowadzenia rejestrów w zakresie zakupu produktów i usług. W związku z tym, że informacje o które wnosi wnioskodawca muszą zostać przygotowane zgodnie z wymogami zawartymi we wniosku, bezspornym jest, iż stanowią informacje przetworzone. W ocenie organu, już samo sporządzenie takiego zestawienia danych, według wskazanych kryteriów, posiada cechy przetworzenia, a tym samym udostępnienie informacji publicznej w takie formie wymagałoby wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego (art 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Wobec odmowy wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego w wytworzeniu powyższej informacji, organ doszedł do przekonania, iż negując zasadność postępowania organu i nie wykazując szczególnego interesu publicznego wnioskodawca, nie spełnił warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy od dostępie do informacji publicznej. Od decyzji tej T.S. odwołał się wskazując, iż kwestionowana decyzja jest wadliwa albowiem wnioskował o informację publiczną prostą, nie zaś przetworzoną. Burmistrz nadużywa swoich uprawnień odmawiając udostępnienia żądanych informacji. Jednocześnie, w ocenie odwołującego się, wadliwym było mimo uznania informacji publicznej za przetworzoną, niezbadanie z urzędu szczególnego interesu publicznego. Tymczasem, zdaniem skarżącego, udostępnienie wnioskowanego rejestru, wzorem większości jednostek samorządowych, wpisywałoby się w ogólny nurt wzmacniania przejrzystości oraz jawności organów administracji samorządowej, przeciwdziałałoby ewentualnej korupcji a przede wszystkim wpływałoby na właściwe relacje gmina - mieszkańcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej "K.p.a." oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości. Stwierdziło, że jak wynika z przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej, decyzja tego organu została wydana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p", jednakże uwadze organu umknęło, że zgodnie art. 16 u.d.i.p., decyzja taka oprócz obligatoryjnych elementów typowej decyzji administracyjnej wynikających z art. 107 K.p.a., musi zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. W skarżonej decyzji takich elementów niewątpliwie nie zawarto. Nie jest przy tym możliwe sanowanie powyższego uchybienia w toku postępowania odwoławczego, albowiem jedynie organowi I instancji jest znany pełny krąg osób mających ostateczny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, do akt sprawy nie włączono metryki sprawy, o której mowa w art. 66a K.p.a. Już samo powyższe nakazuje uchylenie decyzji, która w aktualnym kształcie w oczywisty sposób nie spełnia wymogów postawionych przez ustawodawcę. Przechodząc do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia Kolegium dostrzegło, iż nie budzi żadnych wątpliwości - także dla organu I instancji - że wnioskowane i będące przedmiotem odmowy udostępnienia dane mają charakter informacji publicznej. W zakresie w jakim odmówiono informacji publicznej, ma ona jednak, zdaniem organu, charakter przetworzonej. Organ przedstawiając swoje stanowisko i popierając je orzecznictwem sądów administracyjnych jedynie ogólnikowo odniósł się jednak do zakresu czynności niezbędnych dla sporządzenia informacji oraz ewentualnej czasochłonności związanej ze zgromadzeniem i przygotowaniem oczekiwanych danych. Bardziej szczegółową analizę podjął dopiero w piśmie przekazującym odwołanie Kolegium, przy czym nawet w tym przypadku nie podjął się choćby wyliczenia, czy oszacowania, ile w badanym okresie gmina (błąd Kolegium – chodzi o gminę) zawarła umów objętych wnioskiem. Nie zweryfikował także, czy w gminie prowadzone są jakiekolwiek rejestry umów choćby w części pokrywające się z zakresem wniosku strony. Zatem działania tego, wbrew deklaracji zawartej w decyzji, nie sposób uznać za dokonanie z uwagą i największą rzetelnością. Według Kolegium, warto dostrzec, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w niektórych przypadkach rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie ma się do czynienia z żądaniem informacji publicznej przetworzonej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r, sygn. II SA/Ka 2633/03, pubi. CBOSA). W ocenie Kolegium, sam fakt zgromadzenia w jednym dokumencie rozproszonej informacji nie przesądza o jej przetworzonym charakterze. O powyższym mogłaby być mowa, gdyby ilość dokumentacji, którą organ posługiwałby się była tak duża, że w istocie wykraczałaby poza nakład pracy wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Tymczasem wyjaśnienie tej okoliczności stanowiłoby jeden z istotniejszych argumentów przemawiających za uznaniem żądanej przez skarżącego informacji za przetworzoną (podobnie por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1737/11 publ. CBOSA, oraz wyrok WSA w Gliwicach z 3 marca 2014 r. sygn. IV SA/G1111/14 publ. CBOSA). W tej sytuacji, Kolegium nie znalazło żadnych podstaw do przypisania wnioskowanej informacji publicznej charakteru przetworzonej, gdyż jeśli ma ona faktycznie taki charakter, to na organie gminy ciążył obowiązek wykazania takiej okoliczności, przy czym tego rodzaju ustalenie jeśli ma być należycie wnikliwe nie może następować w oderwaniu od weryfikacji faktycznych czynności organu niezbędnych dla realizacji wniosku i ograniczać się do cytowania orzecznictwa sądów administracyjnych. Wadliwym było także wydanie decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej wobec odmowy wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego przemawiającego za utworzeniem rejestru umów zawieranych przez gminę. Żaden przepis nie nakłada na wnioskodawcę takiego obowiązku i wobec odmowy takiego działania, organ winien sam zweryfikować, czy powstanie wnioskowanego rejestru jest istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Zdaniem Kolegium, wobec faktu, że organ nie wykazał, iż zakres żądanej informacji dawałby podstawy uznania jej opracowania za przetworzenie informacji publicznej, nie jest celowa ocena szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej opracowaniem. Pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ odwoławczy dodał, że traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji, nie jest zasadne bez należytego wykazania, iż faktycznie zakres informacji wykracza poza zakres realizacji typowego wniosku dotyczącego informacji publicznej i może utrudniać lub uniemożliwiać realizację bieżących zadań przez organ administracji. Ustosunkowując się do treści wniosku strony zawartego w odwołaniu, w którym strona domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Kolegium wyjaśniło, iż z uwagi na specyficzny charakter postępowania w przedmiocie udzielenia informacji w toku, którego przepisy K.p.a. mają zastosowanie jedynie posiłkowe, zasadne było wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym bez przekazywania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż załatwiona sprawa nie musi się zakończyć aktem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem) i może być uwieńczona zwykłą czynnością materialno-techniczną (udostępnienie informacji publicznej). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy. Decyzji zarzucił wydanie: - z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przez orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji z zaniechaniem rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, - z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wpływu na ocenę tego, czy informacja publiczna, której udzielenie stanowi przedmiot rozpoznania ma charakter przetworzony czy nie, faktu istotnego ograniczenia przez wnioskodawcę pierwotnie zgłoszonego żądania. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając skargę Prokurator zwrócił uwagę na to, że pismem z dnia [...] T.S. ograniczył zakres żądanych informacji i wniósł o udostępnienie kopii wszystkich umów zakupu produktów i usług zawieranych przez Gminę z innymi podmiotami w 2013 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Burmistrz, choć w części historycznej opisu sprawy wskazał, iż T.S. ograniczył pierwotne żądanie, to argumentując odmowę udostępnienia informacji odnosił się do udostępnienia rejestru umów za lata 2010-2013 wskazując, iż jest to informacja przetworzona, zaś w sprawie brak jest szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Jednak właśnie decyzja Kolegium nie może być, zdaniem Prokuratora, uznana za słuszną z dwóch przyczyn. Przede wszystkim, Kolegium dopuściło się rażącej obrazy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., odstępując od orzeczenia o przekazaniu sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpoznania, w sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie Prokuratora, stanowisko Kolegium w przedmiocie treści rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej w sprawie jest błędne. Decyzja organu odwoławczego, wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ograniczyła się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji, co powoduje, że jest nieważna, bo jest rażąco sprzeczna z wymienionym przepisem, a faktu tego nie zmienia specyfika postępowań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Orzeczenie o uchyleniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, skutkuje przecież wyłącznie przeniesieniem sprawy ponownie na etap postępowania pierwszo-instancyjnego, a nie przesądza o tym, że w sprawie ma być wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. To, czy organ I instancji wyda decyzję o odmowie udzielenia informacji, czy sprawę zakończy czynnością materialno - techniczną udzielając informacji, będzie zależało od wyników ponownego rozpoznania sprawy, ukierunkowanego przez organ II instancji. Nie może być uzasadnieniem dla wydania decyzji kasatoryjnej - bez rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania - możliwość błędnego odczytania intencji organu odwoławczego przez organ I instancji i wydanie ponownej decyzji o odmowie udzielenia informacji. Rolą organu II instancji jest takie uzasadnienie swej decyzji, by organ, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpoznania nie miał żadnych wątpliwości, co do dalszych kierunków postępowania, w tym możliwości zakończenia sprawy w określony sposób. Przedstawione powyżej uchybienie należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), o którym mowa w art 156 § 2 pkt 2 K.p.a., skutkujące koniecznością wydania wyroku stwierdzającego nieważność decyzji. Niezależnie od powyższego, zasadniczego zarzutu, Prokurator podniósł zarzut obrazy art. 107 § 3 K.p.a., polegający na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wpływu na ocenę tego, czy informacja publiczna, której udzielenie stanowi przedmiot rozpoznania, ma charakter przetworzony czy nie, faktu istotnego ograniczenia przez wnioskodawcę pierwotnie zgłoszonego żądania. W uzasadnieniu Kolegium pominęło bowiem, iż T.S. zmodyfikował złożony pierwotnie wniosek i wyłącznie wnosił o przedstawienie kopii wszystkich umów zawartych w 2013 r. Okoliczność ta, w ocenie Prokuratora, ma istotne znaczenie, winna być poddana odpowiedniej kontroli instancyjnej, dodatkowo w związku z wydaniem decyzji kasatoryjnej, niezbędne było jej odpowiednie omówienie w uzasadnieniu orzeczenia celem spowodowania prawidłowego kierunku postępowania organu I instancji. Tak istotne ograniczenie żądania nie pozostaje, zdaniem Prokuratora, bez wpływu na ocenę tego, czy informacja ta ma charakter przetworzony, czy nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Sformułowania zawarte w tych przepisach bezsprzecznie powodują, że do decyzji wydawanych przez organy władzy publicznej w sprawach związanych z udostępnieniem informacji publicznej będą mieć zastosowanie, między innymi, art. 107 § 3 oraz art.138 K.p.a. Art.138 K.p.a. stanowi podstawę działania organu odwoławczego. I tak, zgodnie z § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ( art.138 § 2 K.p.a.). W świetle wskazanych powyżej przepisów stwierdzić należy, że uprawnienia organu odwoławczego zostały w sposób wyczerpujący unormowane, a rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organów odwoławczych wydawanych w sprawach dostępu do informacji publicznej nie różnią się od innych rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o procedurę administracyjną, określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w swojej decyzji wskazuje, iż przepisy K.p.a. mają zastosowanie w tych sprawach "jedynie posiłkowe". W ocenie sądu, nawet ich posiłkowe stosowanie nie może zmienić, czy też powodować stosowanie jedynie częściowych rozstrzygnięć, określonych procedurą administracyjną. Takie stosowanie tych przepisów mogłoby być ewentualnie uzasadnione jedynie odesłaniem przez ustawę o dostępie do informacji publicznej do "odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego", co nie ma miejsca w aktualnym stanie prawnym. Z pewnością jednak, uzasadnienia jedynie uchylenia decyzji – bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – nie może stanowić fakt, że w rezultacie wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony nie przez wydanie decyzji, a w innej formie, np. przez czynność materialno-techniczną. W tym stanie rzeczy, sąd zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, iż wydając nieprzewidzianą w ustawie decyzję, mocą której organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem sądu, rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa. Ponadto, za słuszny należy uznać zarzut skargi dotyczący ustalenia stanu faktycznego sprawy, mianowicie nie wzięcia pod uwagę, przez organy orzekające w sprawie, zmiany zakresu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Stwierdzić bowiem trzeba, że wnioskujący o udzielenie informacji może swój wniosek zmienić i fakt ten winien znajdować odzwierciedlenie przy załatwieniu sprawy. Sąd nie podziela natomiast zarzutu, iż na tym etapie sprawy organ odwoławczy winien był przesądzić kwestię, czy wniosek T.S. dotyczy informacji przetworzonej. Uznanie informacji za przetworzoną może nastąpić dopiero wtedy, gdy znane są konkretne dane co do ilości informacji, sposobu jej udostępnienia, których to informacji brakowało w rozstrzygnięciu organu I instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.1270 ze zm.) w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł, jak w sentencji.