II SA/Sz 224/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. – zatytułowanym "odwołanie" J. M. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o "uchylenie decyzji Gminy". Z treści pisma wynika, że 27 kwietnia 2017 r. wnioskodawczyni złożyła w Urzędzie Gminy w C. wniosek o rozgraniczenie nieruchomości we wsi W. gmina C., "zastrzegając w rozgraniczeniu powrót do granicy z okresu przed 2002 r.". J. M. opisała w tym piśmie nieprawidłowo – jej zdaniem – przeprowadzone prace geodezyjne w terenie, mające miejsce w dniu 29 listopada 2017 r. W ocenie wnioskodawczyni, geodeta nie posiadał wiedzy o granicy działek z poprzedniego okresu ani o zasobach akt sądowych i nie kierował się zapisem we wniosku o rozgraniczenie. Z tego względu zasadny jest jej zdaniem wniosek o powtórne czynności geodety. W piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r. Burmistrz C. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wyjaśniając, że nie zakończono jeszcze postępowania rozgraniczeniowego. W toku dotychczasowych czynności Burmistrz C. upoważnił geodetę posiadającego stosowne uprawnienia zawodowe w zakresie rozgraniczenia i podziałów nieruchomości oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych. W kolejnych pismach z 13 i 17 stycznia 2018 r. wnioskodawczyni podtrzymała swoje stanowisko i wyraziła zastrzeżenia co do działania organu rozgraniczeniowego w toku dotychczasowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w badanej sprawie toczy się postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem wymienionej. Dotychczas nie została jednak wydana decyzja ani inne rozstrzygnięcie kończące powyższe postępowanie i rozstrzygające sprawę co do istoty. Czynności geodety opisane przez skarżącą mają w oczywisty sposób charakter czynności materialno-technicznych i są obowiązkowym elementem wszczętego postępowania, poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej. Ocena owych czynności jest przedmiotem decyzji kończącej postępowanie i podlega ujawnieniu w uzasadnieniu wydawanej decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Organ zaznaczył, że jest zobligowany do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadku braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Skoro w badanej sprawie nie zostało zakończone postępowanie rozgraniczeniowe, Kolegium stwierdziwszy brak wydania aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu zobowiązane było do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca wniosła o zbadanie czy przepisy prawa cywilnego i administracyjnego, na które powołuje się Urząd Miejski w C. w pismach kierowanych do niej są interpretowane tak jak przewiduje ustawodawca. Wyjaśniła, że wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od pisma odmawiającego jej ponownego przeprowadzenia czynności rozgraniczających w sposób prawidłowy i sprawnym sprzętem elektronicznym. Jej zdaniem, Kolegium nie musiało oczekiwać na decyzję ostateczną Burmistrza C.. Zaznaczyła, że spór w tej sprawie trwa "o pierwszą decyzję Burmistrza C. wydaną w roku 2003" o rozgraniczeniu pomiędzy działką nr [...] (właściciele – S., P.) a działką nr [...] (właściciel J. P. – zmarły w [...] r.). Rozgraniczenie w 2003 r. wykonał na podstawie decyzji Burmistrza C. powołany geodeta o nazwisku B.. W toku przeprowadzanego rozgraniczenia w 2003 r. ze strony właścicieli działki nr [...] nikt nie był obecny. Geodeta w sposób "przychylny i usłużny wnioskodawcom" dokonał przesunięć na mapach i w zasobach geodezyjnych zmieniając granice własności "ze skutkiem ujemnym dla działki nr [...]". Zdaniem skarżącej, decyzja o rozgraniczeniu z 2003 r. powinna być pominięta z uwagi na naruszenie przepisów prawa karnego, cywilnego i administracyjnego a zarządzający wówczas Burmistrz C. nie powinien wydawać decyzji zatwierdzającej to rozgraniczenie, powinien nakazać uzupełnienie zasobów geodezyjnych i map z okresu przed 2003 r. Strona wniosła o zwolnienie jej z opłat sądowych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 224/18) skarżącej przyznano prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, nie dała podstaw do uznania, że wydane zostało ono z naruszeniem prawa. Wniesiona przez J. M. skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących zaskarżonego postanowienia. Odnosi się w całości do prawidłowości czynności wykonanych przez uprawnionego geodetę w trakcie prowadzonego aktualnie na wniosek skarżącej postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek o nr [...] z obrębu ewidencyjnego W. jak również prawidłowości czynności wykonanych przez geodetę R. B. w ramach wznowienia granic działki nr [...] w dniu [...] r. (które skarżąca nazywa rozgraniczeniem). Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest jednak to czy postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone prawidłowo lecz okoliczność czy od opisanych powyżej czynności geodety służy odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stanęło na stanowisku, że czynności geodety mają charakter czynności materialno-technicznych i są obowiązkowym elementem wszczętego postępowania, poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej. Ocena tego rodzaju czynności dokonana zostanie w decyzji kończącej toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, co winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu tej decyzji. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało zakończone postępowanie rozgraniczeniowe, zatem Kolegium stwierdziwszy brak aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu, obowiązane było stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Kolegium należy uznać za trafne. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz C. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym W. , gmina C., stanowiącej własność (w udziałach wskazanych w tym postanowieniu) S. L., J. M., K. S., K. L., Z. L., P. M., A. M., K. P., P. P., J. P., z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami działek [...] (właściciele M. i K. S. a także D. P.) oraz [...] (właściciel gmina C.) – położonymi w obrębie ewidencyjnym W. gmina C.. W sprawie bezspornym jest, że do chwili wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie to nie zostało zakończone, nie wydano żadnego rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 tej ustawy, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Z kolei w myśl art. 31 ust. 1 ww. ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 cytowanej ustawy). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ww. ustawy). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy). Jak wynika z treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 ww. ustawy). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 ustawy). W myśl art. 34 ust. 1 wspomnianej ustawy, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy). Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego (art. 34 ust. 3 ustawy). Jak wynika zatem z cytowanych uregulowań, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi (powszechnemu). Taka regulacja oznacza odstępstwo od statuowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, w myśl której sprawa administracyjna może być rozpoznana merytorycznie dwukrotnie - przez organ I instancji i przez organ odwoławczy. Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odstępstwo oznacza, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu przez właściwy organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Kontrolę taką może już przeprowadzić tylko sąd powszechny po przekazaniu mu sprawy w następstwie zgłoszenia przez stronę w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, wniosku określonego przepisem art. 33 ust. 3 powoływanej ustawy. Niezależnie od powyższego, należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu do wydania wspomnianej decyzji jeszcze nie doszło. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach odrębnej formy aktu administracyjnego dla oceny dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic. Słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie, z uwagi na brak aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu, należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Tym samym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.