II SA/Sz 227/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Gminy Dolice z dnia 24 października 2017 r. Nr XXXI/286/17 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 24 października 2017 r. Rada Gminy Dolice podjęła uchwałę nr XXXI/286/17 o zmianie uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwałę podjęto na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2017 r. poz. 1875 ) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. 2016 r. poz. 487). Rada Gminy Dolice w § 1 powyższej uchwały postanowiła, że w uchwale Nr XIII/120/15 Rady Gminy Dolice z dnia 29 grudnia 2015r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających, powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zach. 2016.583) zmienia się § 3, który otrzymuje następujące brzmienie:"1.Punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż: a) 40 m od terenów, na których znajdują się obiekty wymienione w § 2, a punktem sprzedaży; b)10 metrów licząc najkrótszą odległość pomiędzy granicą terenu na którym znajdują się obiekty wymienione w § 2, a budynkiem w którym znajduje się punkt sprzedaży alkoholu. Pkt 2 stanowi, że odległość, o jakiej mowa w punkcie 1a) mierzy się ciągiem komunikacyjnym od drzwi wejściowych przeznaczonych dla klientów punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia na teren, na którym znajdują się budynki lub obiekty wymienione w § 2. Przez "ciąg komunikacyjny" należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od drzwi wejściowych przeznaczonych dla klientów punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia na teren, na którym znajduje się budynek lub obiekt wymieniony w § 2, bez napotykania naturalnych, bądź sztucznych przeszkód i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym." W § 3 uchwalono, że zezwolenia wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach, których usytuowanie nie spełnia warunków określonych w niniejszej uchwale pozostają w mocy do czasu utraty ich ważności. Natomiast w myśl § 4 uchwały do wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych złożonych a nierozpoznanych do czasu wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się uchwałę w brzmieniu nadanym niniejszą uchwałą. W dniu 19 lutego 2018 r. CC S. S.. z o.o. w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Gminy Dolice nr XXXI/286/17 z dnia 24 października 2017 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez pominięcie celów i zadań publicznych jakie stawia przed organem gminy ww. ustawa, a w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały wyłącznie celem wykluczenia CC S. sp. z o.o. w B. z prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Gminy D.; podjęcie działań dyskryminujących ten podmiot w obrocie gospodarczym pod pozorem stanowienia prawa, mimo iż dotychczasowe rozwiązania funkcjonujące w ramach uchwały z dnia 29 października 2015 r. wystarczająco chroniły mieszkańców Gminy przed nadużyciami; a nadto poprzez ustalenie usytuowania miejsc sprzedaży podawania i spożywania napojów alkoholowych wbrew regulacjom wynikającym z gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, który mimo podjęcia zaskarżonej uchwały funkcjonuje w obrocie, w niezmienionej postaci do dnia dzisiejszego. W uzasadnieniu skargi CC S. sp. z o.o. wskazała, że wnioskami z dnia 4 października 2017 r. wystąpiła do Wójta Gminy D. o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % alkoholu oraz piwa, od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu oraz na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie "[...]", położonym w D. przy ul. [...]. W ocenie skarżącej Spółki Rada Gminy Dolice podjęła zaskarżoną uchwałę Nr XXXI/286/17 wyłącznie w następstwie złożenia przez CC S. sp. z o.o. powyższych wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Procedura podjęcia wskazywanej uchwały została oparta o nieistniejące w rzeczywistości i nieprawdziwe przesłanki, tj. rzekome skargi mieszkańców dotyczące naruszenia przez podmioty dotychczas zajmujące się sprzedażą alkoholu, w obrębie uprzednio istniejących wymogów odległości od obiektów objętych ochroną, a budynkiem w którym znajduje się punkt sprzedaży. W stosunku do dotychczas istniejących podmiotów posiadających zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie podjęto jednak żadnych bezpośrednich konsekwencji. Zdaniem Spółki u podstaw wydania zaskarżonej uchwały, leży otwarty konflikt istniejący pomiędzy organami Gminy D. a skarżącą. Organy Gminy D. zmierzają do wyeliminowania skarżącej z prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Gminy D., co przejawia się nieuzasadnionym kwestionowaniu przysługującego jej tytułu do zajmowanego lokalu oraz uprawnień koniecznych do prowadzenia wskazywanej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podjęcie nowej uchwały wynikało z potrzeby uaktualnienia i doprecyzowania obowiązujących zapisów, regulujących zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Stroną inicjującą zwiększenie odległości od obiektów chronionych była Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D. . Pismo GKRPA w tej sprawie wpłynęło do Urzędu Gminy w D. dnia 27 września 2017 r., czyli jeszcze przed złożeniem wniosku przez CC S. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu zobowiązujące stronę skarżącą do wykazania naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, CC S. Sp. z o.o. w piśmie z dnia 30 marca 2018r. wskazała, że zaskarżoną uchwałą nastąpiło jej naruszenie interesu prawnego. W chwili złożenia wniosków z dnia 4 października 2017 r. o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązywała bowiem uchwała Rady Gminy Dolice z dnia XXIII/120/15 z dnia 29 października 2015 r. Wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, wobec niekorzystnego usytuowania lokalu, w którym miałaby być prowadzona sprzedaż alkoholu, skarżąca spółka została wykluczona z kręgu podmiotów spełniających kryteria dla wydania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, o które wnioskowała. W świetle poprzednio obowiązującej uchwały nr XXIII/120/15 skarżąca spełniała wszelkie kryteria dla wydania zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że nie jest pewien, czy spółka miała zgodę na sprzedaż alkoholu w przedmiotowym sklepie, być może tak ale do 4,5 % . Nadto wskazał, że nie jest wstanie wskazać konkretnego przepisu, z którego wywodzi interes prawny w niniejszej sprawie, jednak w jego ocenie w oczywisty sposób wynika on z faktu, iż spółka pod rządami poprzednio obwiązującej uchwały złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a zaskarżona uchwała pozbawiła ją możliwości uzyskania tego zezwolenia. Pełnomocnik organu wskazał, że skarżąca spółka nigdy nie miała zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym sklepie i nigdy wcześniej nie występowała o taką zgodę, ani żadnej innej zgody nie otrzymała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, zwanej dalej "ustawą", w brzmieniu nadanym mu przez art. 2 ustawy nowelizującej) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, więc, że po dniu 1 czerwca 2017 r. wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej jednak w dalszym ciągu aktualne jest badanie wstępne, pod kątem istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej. Kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2002r., IV SA 1486/01, dostępny w Internecie). W przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy, interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01 oraz z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała aby w dniu podejmowania uchwały, ani w dacie wniesienia skargi, posiadała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Tym samym zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej spółki, lecz jedynie interes faktyczny wyrażający się w chęci uzyskania takiego zezwolenia na przyszłość poprzez złożenie stosownych wniosków w dniu 4 października 2017 r. Skarżąca twierdzi, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w ten sposób, iż złożyła przedmiotowe wnioski pod rządami poprzednio obowiązującej uchwały nr XXIII/120/15, a zaskarżona uchwała pozbawiła ją możliwości uzyskania stosownych zezwoleń. Sąd podkreśla jednak, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, nie można uznać, że uchwała z zakresu administracji publicznej narusza interes prawny skarżącego, jeżeli to naruszenie miałoby powstać na przyszłość. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na jej interes prawny, a który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Przypomnieć po raz kolejny trzeba, że naruszenie interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Skoro przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącego, tym samym nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy. W związku z tym należy stwierdzić, że CC S. Sp. z o.o. nie posiadała legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, gdyż nie wykazała, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.