II SA/Sz 229/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez H. K. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że będąc organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, doręczając H. K. w dniu [...] odpis tytułu wykonawczego nr [...] wszczął egzekucję administracyjną w sprawie zaległości z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania za okres od 24 lutego 2004 r. do 21 sierpnia 2006 r. H. K. pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. wniósł zarzut oparty na naruszeniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegający na nie przesłaniu przez wierzyciela upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku zapłaty oraz zarzucił przedawnienie obowiązku. Odnosząc się do powyższych zarzutów, organ egzekucyjny wyjaśnił, że brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może stanowić zgodnie z art. 33 pkt 7 tej ustawy podstawę do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie upomnienie nr [...] z dnia [...], zawierające m.in. wyszczególnienie ulic, na których dokonywano parkowania, organ uznał za skutecznie doręczone w dniu 22 stycznia 2007 r., zgodnie z art. 44 Kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ I instancji wskazał, że wkładane za wycieraczkę pojazdu zawiadomienia nie są mandatem, a jedynie dokumentują fakt nieuiszczenia opłaty za parkowanie i informują korzystającego z miejsca w strefie płatnego parkowania o powstałym obowiązku dokonania opłaty, lecz nie nakłada to tego obowiązku. Żaden przepis prawa nie nakazuje doręczenia powyższego zawiadomienia "za potwierdzeniem" (wyrok WSA w S. z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 612/06). Odnosząc się do zarzutu przedawnienia obowiązku, organ podniósł, że zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., poz. 2086 ze zm.) obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13f tej ustawy, przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone. H. K. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 33 ust. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przystąpienie do egzekucji bez wcześniejszego doręczenia dłużnikowi upomnienia, błędne ustalenie stanu faktycznego i na tej podstawie przyjęcie, że wcześniej doręczono mu mandaty oraz podtrzymał wcześniejsze twierdzenie o przedawnieniu roszczeń z uwagi na upływ 3 lat licząc ten termin od daty doręczenia tytułu wykonawczego zaskarżonego postanowienia. Zarzucając powyższe, H. K. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i uznanie, że nie ciąży na nim zobowiązanie podatkowe za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2a, ust. 2b i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia H. K. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał między innymi, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...]. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania i uchwały Nr [...] z dnia [...], obowiązek wniesienia opłaty za parkowanie oraz opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, źródłem obowiązku uiszczenia opłaty nie jest w żadnym razie decyzja, którą wierzyciel jest obowiązany doręczyć za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Tak więc osoba, która parkuje pojazd w strefie płatnego parkowania bez ważnego biletu parkingowego winna mieć pełną świadomość, że narusza obowiązujące prawo i może otrzymać zawiadomienie, które stwierdza jedynie fakt nieuiszczenia opłaty z tytułu parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania. Kolegium uznało za niezasadny zarzut nie doręczenia stronie przed wszczęciem egzekucji upomnienia, gdyż stosowanie do art. 44 Kpa (który w niniejszej sprawie ma zastosowanie zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) przyjąć należało, że przesyłka zawierająca upomnienie została doręczona w dniu 22 stycznia 2007 r. W aktach sprawy znajduje się kopia upomnienia wraz z kapią koperty, na której zostały umieszczone adnotacje poczty i tak: I awizowanie nastąpiło w dniu 5 stycznia 2007 r., natomiast II awizowanie w dniu 15 stycznia 2007 r. Przesyłka zawierająca upomnienie jako nie podjęta w terminie została zwrócona w dniu 22 stycznia 2007 r. do Urzędu Miejskiego w S. Tak więc, organ prawidłowo uznał, że przesyłka zawierająca upomnienie została skutecznie doręczona w dniu 22 stycznia 2007 r. gdyż wówczas upłynął 14-dniowy okres pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej, w której skarżący miał możliwość jej odbioru. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia zobowiązania Kolegium wskazało, że w myśl art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych – obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Zgodnie z art. 13f za nie uiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się opłatę dodatkową. Tak więc, termin przedawnienia roszczenia z tytułu opłaty dodatkowej za nie uiszczoną opłatę w strefie płatnego parkowania przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku, w którym opłaty lub kary winny zostać uiszczone. Kolegium podkreśliło, że fakt obecności samochodu należącego do strony został zarejestrowany w strefie płatnego parkowania przez pełniących swoje obowiązki inspektorów i zapisany przez nich na blankietach zawiadomień o nieprawidłowym postoju w strefie płatnego parkowania, które zostały umieszczone za wycieraczką przedniej szyby samochodu. Nie jest więc możliwe, przy uwzględnieniu zasad wiedzy i doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, aby inspektor wypisał zawiadomienia o nieopłaconym postoju, wskazując w nich markę, nr rejestracyjny samochodu zobowiązanego, mimo że tego dnia o wskazanej godzinie w tej części miasta nie widział takiego pojazdu na terenie strefy, albo wypisał zawiadomienie widząc prawidłowo wypełniony i ważny blankiet opłaty za postój. Organ nie dopatrzył się zatem jakiegokolwiek świadomego działania ze strony inspektorów na niekorzyść strony lub pomyłek. H. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] zarzucając, że wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005, Nr 229, poz. 1955) oraz art. 44 Kpa polegającym na przyjęciu, że zawiadomienie o parkowaniu w strefie płatnego parkowania włożone za wycieraczką pojazdu oraz tzw. domniemane doręczenie upomnienia dają podstawę do przeprowadzenia egzekucji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ II instancji rozpatrując podniesione zarzuty działał tendencyjnie i bezpodstawnie, nie dał wiary stronie, a zarzut parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania opierał wyłącznie na oświadczeniach inspektorów. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący powtórzył stanowisko prezentowane w odwołaniu, że za wycieraczkami samochodu nie było zawiadomień o parkowaniu w strefie płatnego parkowania, zatem nie miał pojęcia o tym, że ciąży na nim obowiązek zapłaty a mógł przebywać poza miejscem zamieszkania. Ponadto charakter sprawy zobowiązywał wierzyciela do doręczenia upomnienia, a nie do ograniczenia się do tzw. doręczenia domniemanego. Zarzucił też, że w tytule wykonawczym został zobowiązany do zapłaty kosztów upomnienia, mimo że upomnienia nie otrzymał i nie zapoznał się z jego treścią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Z treści skargi wynika, że skarżący sformułował dwa zarzuty: pierwszy jako zarzut nie istnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), którego dotyczy tytuł wykonawczy, skarżący bowiem podniósł, że "nie miał za wycieraczkami samochodu zawiadomień o parkowaniu w strefie płatnego parkowania". Drugi zarzut to określony w art. 33 pkt 7 ustawy – brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1. W ocenie Sądu pierwszy zarzut skargi jest chybiony. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 1 tej ustawy – opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Kolejne przepisy art. 13b ustawy o drogach publicznych określają zasady ustalenia strefy płatnego parkowania (ust. 2) i upoważniają radę gminy (miasta) do ustalenia takiej strefy (ust. 3). W ust. 5 tego przepisu ustawodawca określił między innymi dopuszczalne zróżnicowanie wysokości w zależności od czasu parkowania, a w ust. 7 wskazał, że wskazane opłaty pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi. Ponadto stosowanie do art. 13f ustawy o drogach publicznych, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13a ust. 1 pkt 1, pobiera się dodatkową opłatę. Wysokość i sposób jej pobierania określa rada gminy (miasta), lecz jej wysokość nie może przekraczać 50 zł (ust. 2 art. 13f). Rada Miasta, działając na podstawie upoważnienia wyżej wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych, uchwałą Nr [...] z dnia [...] ustaliła strefy płatnego parkowania i opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Nr 113, poz. 1932 z 2004 r.). Uchwała ta, jak i uchwała ją zmieniająca Nr [...] z dnia [...], są aktami prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta S. Tak więc, przepisy tych uchwał, jako przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Miasta S., dotyczą zatem każdego, kto parkuje pojazd na terenie wyznaczonej strefy płatnego parkowania. Z przytoczonych przepisów wynika, że obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np. decyzji. Podobnie rzecz ma się z opłatą dodatkową, o jakiej mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych. Treść tego przepisu "za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową", wskazuje również, że obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy prawa, zaś ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji lub innego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu, co do zasady, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdem w strefie płatnego parkowania obciąża właściciela pojazdu, chyba że ten udowodni, iż pojazd użyczył innej osobie, lecz taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wskazać trzeba, że zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta – "opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP wniesiona w terminie 7 dni od nieopłaconego postoju wynosi 20 zł, a po tym terminie 50 zł". Nie budzi zatem wątpliwości, że za każdy stwierdzony przez upoważnionego inspektora Strefy Płatnego Parkowania w S. – nieopłacony postój właściciel pojazdu obowiązany jest uiścić opłatę dodatkową w wysokości 20 lub 50 zł w zależności od kiedy opłatę tę uiścił. Podkreślić też należy, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu (w tym opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, zatem nie wymaga konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, to nie budzi również wątpliwości, że po stronie zarządcy (zarządu) drogi nie istnieje obowiązek doręczania właścicielowi pojazdu takiej decyzji. Sporządzone przez inspektora "zawiadomienie" o nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania (którego nie należy utożsamiać z upomnieniem w rozumieniu art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), dokumentuje jedynie fakt nie uiszczenia opłaty oraz informuje właściciela pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty (co jednocześnie implikuje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej), lecz nie nakłada tego obowiązku, bowiem ten powstał z mocy samego prawa. Odnosząc się do zwyczajowego umieszczania "zawiadomienia" za wycieraczkami pojazdu, podnieść należy, że na pewno nie gwarantuje ono, że zawsze właściciel pojazdu je otrzyma, skoro jednak żaden przepis ustawy nie nakazuje doręczenia takiej informacji "za potwierdzeniem odbioru", to w ocenie Sądu stawiany skargą zarzut o nie istnieniu obowiązku z uwagi na brak zawiadomień o nie uiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania jest niezasadny. Natomiast zasadny jest drugi z zarzutów skargi, to jest zarzut nie doręczenia stronie przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a.. – egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu upomnienie z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i, z zastrzeżeniem § 3, są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwila doręczenia upomnienia, Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych - § 2 art. 15 tej ustawy. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że egzekucja administracyjna może być wszczęta po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, zaś obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych powstaje w dniu doręczenia upomnienia. Fakt doręczenia upomnienia musi być bezsporny, bez względu czy nastąpiło to w sposób standardowy czy też zastępczy. W rozpoznawanej sprawie, organy orzekające uznały, że upomnienie z dnia 29 grudnia 2006 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 22 stycznia 2007 r. na zasadach określonych w art. 44 Kpa. Wskazać należy, że stosowanie do art. 44 § 1 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 Kpa poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa) i doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kpa). Z przedłożonej kserokopii dowodu doręczenia przesyłki (upomnienia) znajdującej się na karcie 27 akt administracyjnych, nie wynika by zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 Kpa umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jego mieszkania. Z dowodu tego wynika, że po raz pierwszy awizowano przesyłkę w dniu 5 stycznia 2007 r., po raz drugi 15 stycznia 2007 r. oraz, że przesyłkę zwrócono 22 stycznia 2007 r. Natomiast o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 Kpa. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2006 r., w sprawie I OSK 528/05). W aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w jego skrzynce pocztowej informację o złożeniu upomnienia w urzędzie pocztowym z możliwością odebrania w terminach określonych w art. 44 § 2 lub § 3 Kpa, w takiej sytuacji, skoro nie wiadomo jak działał doręczyciel pocztowy, takiego doręczenia nie można uznać za dokonane w trybie określonym w art. 44 Kpa. Nie można też uznać, że zaistniała przesłanka do wszczęcia egzekucji administracyjnej określona w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie sprawy, mimo stwierdzenia przez Sąd, że zarzut skargi kwestionujący prawidłowość "zawiadomienia" o nieuiszczeniu opłaty za postój w strefie płatnego parkowania jest bezzasadny, skargę należało uwzględnić, ponieważ jak to zostało wyżej wykazane, w toku postępowania egzekucyjnego naruszono przepis art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w administracji w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.