II SA/Sz 231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. W dniu [...] r. P. R. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie warunków zabudowy na rzecz A. K. dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cel mieszkalny w[...] , ul.[...] , dz. nr [...] Wniosek ten uzasadnił tym, że jako strona postępowania, będąc właścicielem działki nr[...] , która sąsiaduje z działką nr [..] , nie brał udziału w postępowaniu oraz tym, że przedsięwzięcie realizowane aktualnie na działce nr [..] może negatywnie wpłynąć na nieruchomość, której jest współwłaścicielem. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz D. wznowił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy przytaczając w uzasadnieniu przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 147 K.p.a., umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [..] r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla dz. nr [...] położonej w D.. W uzasadnieniu Burmistrz D. powołując się na art. 28 K.p.a. wskazał, że brak jest przymiotu strony u wnioskodawcy, gdyż stanowiąca przedmiot ostatecznej decyzji inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń, zagrożeń lub uciążliwości w zagospodarowaniu działki nr [...] położonej w D., a wnioskodawca nie wykazał swego interesu prawnego lub obowiązku uzasadniającego jego udział w zakończonym postępowaniu, skoro powołał się wyłącznie na fakt bezpośredniego sąsiedztwa z planowaną inwestycją. Od powyższej decyzji P. R. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Odwołujący podniósł szereg argumentów dotyczących postępowania głównego, o którego wznowienie postulował, jak również wskazał, że we wcześniejszych postępowaniach dotyczących warunków zabudowy działki nr [..] uznawany był za stronę, a dopiero w obecnie wnioskowanym do wznowienia postępowaniu organ odmówił mu tego przymiotu. Decyzją z dnia [..] r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że odwołujący nie jest stroną postępowania. Wskazał, że skoro działka nr [..] znajduje się w obszarze stanowiącym urbanistyczną całość z terenem inwestycji, przy czym graniczy z nim bezpośrednio, to tym samym jej właściciel winien zostać uznany za stronę postępowania. Ponadto Kolegium podkreśliło, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 K.p.a., albowiem przepis ten nie daje uprawnienia procesowego organowi administracyjnemu do orzeczenia o umorzeniu postępowania. Niewątpliwie stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 K.p.a. Pismem z dnia [...] r. A. K. złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie art. 8, 80, 146 § 2 i 148 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący argumentując zasadność wniesionej skargi podniósł, że organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a nadto w sposób niezgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dokonał oceny interesu prawnego wnioskodawcy. Według skarżącego, samo bycie właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki stanowiącej teren inwestycji nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla bycia stroną postępowania w rzeczonym przedmiocie, zaś okoliczność, że inwestycja została zrealizowana przesądza o niecelowości prowadzonego postępowania. Dodatkowo nadmienił, że P. R. uchybił terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania i nie wykazał okoliczności stanowiących podstawę złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tzw. decyzja kasacyjna). Z cytowanego przepisu wynika, że organ II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia powinien rozważyć charakter stwierdzonego naruszenia zaistniałego w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość jego naprawienia. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., uznać należy, że organ ten nie naruszył prawa wydając decyzję kasacyjną. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w realiach niniejszej sprawy nie istniały podstawy do umorzenia wznowionego postępowania zakończonego decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy, a organ I instancji dokonując takiego rozstrzygnięcia uchybił przepisom procesowym w stopniu uniemożliwiającym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na etapie postępowania odwoławczego. W przypadku umorzenia postępowania wznowionego, przesłankę bezprzedmiotowości postępowania należy rozumieć wąsko. W szczególności sytuacja taka zachodzi, gdy organ wszczął postępowanie pomimo jego niedopuszczalności. Natomiast podstawą omawianego rozstrzygnięcia nie może być ustalenie, iż przyczyna wznowienia nie zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy, gdyż jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przeciwstawia się temu art. 151 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy albo wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1) lub ewentualnie, gdy nie może uchylić decyzji z określonych przyczyn, stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). Przewidziany powyżej katalog rozstrzygnięć ma charakter zamknięty i nie obejmuje swym zakresem możliwości umorzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie warunków zabudowy w oparciu o powołaną we wniosku o wznowienie podstawę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Co do zasady kwestia przymiotu strony u wnioskodawcy przesądza o dopuszczalności wznowienia, jednakże w analizowanym przypadku okoliczność ta dotyczy bezpośrednio przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji, rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że umorzenie postępowania z powodu wskazanego przez organ I instancji, tj. brak przymiotu strony u wnioskodawcy, było wadliwe, skoro odnosiło się do przyczyny wznowienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli wniosek zawiera stwierdzenie, że składający podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został bez swojej winy pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. Tak więc ustalenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, nie może prowadzić do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowaniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 218/14, lex nr 150384; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2509/10, lex nr 1145611; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 430/14, lex nr 1500321). W rozpoznawanej sprawie, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające co do przyczyny wznowienia, uprawniało organ I instancji do wydania stosownej decyzji z katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 K.p.a., a nie decyzji w oparciu o art. 105 K.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wznowionego nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego, a takie naruszenie prawa z uwagi na jego charakter i zakres obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji Burmistrza D. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, że stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszące się do posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego, nie przesądza ani o treści rozstrzygnięcia organu I instancji ani o bycie prawnym ostatecznej decyzji, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Ewentualne uchylenie decyzji ostatecznej w trybie wznowienia możliwe jest jedynie po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy. Tak więc wydanie decyzji kasacyjnej powoduje, że to w gestii Burmistrza D. jest ocena, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określoną wadą oraz - o ile byłoby to uprawnione - ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej. Przy czym nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a). Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje podniesiona w skardze okoliczność zakończenia inwestycji dla której zostały ustalone warunki zabudowy w postępowaniu, będącym przedmiotem wznowienia. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, ten fakt nie może przesądzać o niecelowości prowadzonego postępowania wznowionego. Również zarzut uchybienia terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania jest chybiony, gdyż nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.