II SA/Go 430/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi H.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] października 2014r. nr [...] Burmistrz w wyniku rozpoznania wniosku H.F. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją: nr [...] o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch boksów garażowych, murowanych na samochody osobowe, na działce o nr ewid. [...], położonej w [...] na rzecz G. i F.M. oraz nr [...] o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2010 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] na rzecz A. i Ł.D., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a). Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że H.F. nigdy nie była (i nie jest) stroną w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem ww. decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z K.p.a stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuacje prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, istniejący (a nie przyszły, przewidywany), realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zdaniem organu w sprawie niniejszej takiego interesu prawnego nie wykazano. H.F. – właścicielka działki o nr ewid. [...] - nigdy nie była i nie jest właścicielką działki niezabudowanej o nr ewid. [...], która przylega (z jednej strony) do działki H.F. a z drugiej strony do działki o nr ewid. [...], dla której wydano dwie decyzje ostateczne o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków garażowych. Budynek mieszkalny H.F. zlokalizowany jest około 18 m od granicy z działką o nr ewid. [...]. Wybudowane garaże na samochody osobowe w żaden sposób nie oddziałują na działkę i zabudowę działki H.F.. H.F. nigdy nie była i nie jest właścicielką spornej działki nr ewid. [...]. Między granicą działki należącej do H.F. a działkami, dla których zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy położona jest działka o nr ewid. [...], stanowiąca własność Gminy, którą to działkę H.F. od lat użytkuje bez tytułu prawnego, co nie czyni z niej strony postępowania administracyjnego. Wobec zatem ustalenia, że H.F. nie jest właścicielką żadnej z działek przyległych do terenu inwestycji, objętego przedmiotowymi decyzjami o warunkach zabudowy oraz teren inwestycji w żaden sposób nie oddziałuje na działkę stanowiącą własność H.F., nie mogła ona być stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych garaży. Zatem postępowanie w sprawie z wniosku H.F. należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Od decyzji tej odwołała się H.F., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W odwołaniu wskazała, że organ pierwszej instancji sprzecznie do prowadzonego postępowania z wniosku o wznowienie orzekł o jego umorzeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołująca była i jest nadal właścicielką działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...]. Działka ta nie graniczy (nie jest działką przyległą) z działką inwestycyjną nr [...]. Natomiast od kilkudziesięciu lat była w posiadaniu (bez tytułu prawnego) gruntu wchodzącego w skład działki oznaczonej jako działka nr [...], którą wnioskodawczyni zagospodarowała jako ogród. Okoliczność tę potwierdza sama odwołująca w pismach składanych w toku postępowania. Działka ta – nr [...] – stanowiąca własność Gminy jest działką przyległą (bezpośrednio sąsiednią) zarówno do działki wnioskodawczyni (nr [...]) jak i do działki inwestycyjnej nr [...]. Nadto H.F., począwszy od 1997 r. podejmowała starania związane z nabyciem ww. działki nr [...]. Procedura sprzedaży ww. działki w trybie bezprzetargowym została wszczęta jeszcze przed wydaniem przedmiotowych w sprawie decyzji warunkach zabudowy. Do przejścia na wnioskodawczynie własności ww. działki jednak ostatecznie nie doszło. Tę okoliczność potwierdziła H.F. w piśmie z [...] marca 2013 r. Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko organu pierwszej instancji, że H.F. jako wnosząca podanie o wznowienie postępowania nie miała interesu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego konsekwencją ustalenia przez organ – w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał także, że rodzaj i rozmiar inwestycji objętych ustaleniami dwóch decyzji o warunkach zabudowy, czyli budowa dwóch garaży, nie wskazują aby inwestycje te mogły oddziaływać na nieruchomości sąsiednie a zwłaszcza na nieruchomości niegraniczące z terenem inwestycyjnym, czyli m.in. na działkę wnioskodawczyni nr [...]. Z kolei z faktu, iż H.F. była wieloletnim posiadaczem (bez tytułu prawnego) gruntu wchodzącego w skład działki oznaczonej obecnie jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy, nie może wywodzić swojej legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu, gdyż posiadanie to element stanu prawnego zaś prawo do bycia stroną danego postępowania w myśl art. 28 K.p.a oparte jest na interesie prawnym lub obowiązku. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi H.F. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, że jej przypisuje się wyłączną winę braku aktu notarialnego własności działki ale to Urząd nie dopełnił swojego obowiązku i nie ustalił terminu zawarcia aktu notarialnego, mimo wyrażanej przez skarżącą chęci zakupu tej działki. Skarżąca wskazała, ze wszystkie wymagane przez Urząd opłaty za użytkowanie regulowała na bieżąco i nie posiada do chwili obecnej żadnych niezapłaconych zobowiązań. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna lecz nie z przyczyn w niej wskazanych. Zdaniem organu odwoławczego konsekwencją ustalenia przez organ w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a w związku z art. 28 K.p.a. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zagadnienie, czy wszczęte postępowanie wznowieniowe może podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a, czy koniecznym jest wydanie jednej z decyzji określonej w art. 151 K.p.a, wywołało spory interpretacyjne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarówno poglądy o konieczności formalnego zakończenia wznowionego postępowania prezentowane w sprawie przez organy obu instancji, jak i o potrzebie merytorycznego jej rozstrzygnięcia poprzez wydanie jednej z decyzji z art. 151 K.p.a znajduje swoje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie. I tak stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji było aprobowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1731/09 oraz z 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1456/09 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Odmienny pogląd wyrażono natomiast w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09, z 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10, z 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2509/10 (wyroki dostępne w CBOSA). Stwierdzić trzeba, iż odmienne stanowisko znajduje też oparcie w doktrynie (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2013 r., str. 917- 918; B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012 r., str. 590). Ustosunkowując się do tak przedstawionego problemu, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę podzielić należało pogląd, iż w rozpoznawanej sprawie koniecznym było wydanie jednej z decyzji określonej w art. 151 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ wydaje jedną z decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 lub 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2 art. 151 stanowi natomiast, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymieniony w cytowanym przepisie katalog rozstrzygnięć stanowi więc, w jaki sposób powinno zostać zakończone badanie wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, rodzaj rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe wyznaczony jest przez dwa zakresy przedmiotowe tego postępowania. Pierwszy, zdeterminowany jest istotą instytucji procesowej wznowienia postępowania, która jako wyłom od zasady trwałości decyzji administracyjnej, otwiera możliwość prawną podważenia mocy decyzji ostatecznej tylko wówczas, gdy postępowanie, w którym została wydana, dotknięte było ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Jeżeli organ stwierdził, że postępowanie nie było dotknięte tymi ciężkimi, kwalifikowanymi wadliwościami procesowymi, kończy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania decyzją o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Drugi zakres przedmiotowy zdeterminowany jest również istotą instytucji wznowienia postępowania, która otwiera możliwość ponownego rozpoznania sprawy (B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego. Tom 9. Prawo procesowe administracyjne. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.). Warszawa 2010 r., str. 261). Tym samym, jeżeli prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pominął wskazane uwarunkowania prawne i umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Działania takiego, w ocenie Sadu nie można uznać za prawidłowe. Zaznaczyć jednak trzeba, iż nie można wykluczyć możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez stronę przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. Nie jest jednak dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012 r., str. 590). Przechodząc natomiast do kwestii zasadności stanowiska organów co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego, jako wnoszącej żądanie wznowienia postępowania, wskazać należy, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby, zdaniem Sądu, do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że działkę skarżącej nr ewid. [...] i działkę objętą ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr ewid. [...] oddziela (rozdziela) działka nr ewid. [...], której posiadaczem była skarżąca. Organy obu instancji uznając, że inwestycje objęte ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (budowa dwóch garaży) nie będę oddziaływać na nieruchomości sąsiednie a zwłaszcza na działkę skarżącej, powinny w uzasadnieniu decyzji rozwinąć kwestię ich charakteru. W tym zakresie, zdaniem Sądu, organy nie dokonały szczegółowej analizy i oceny inwestycji, wypełniającej dyspozycję art. 107 K.p.a. co jest istotne tym bardziej, że działka nr ewid. [...] jest stosunkowo wąska. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.