II SA/Sz 232/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej R. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 47 ust. 2 i art. 9b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) odmówił zameldowania na pobyt stały R. K. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego w M. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że R. K. zamieszkuje w altanie murowanej położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "R." w M.. Okoliczności te potwierdzili Prezes Rodzinnego Ogrodu Działkowego oraz Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. Na przedłożonym druku "Zgłoszenie pobytu stałego" strona wskazała adres B.-M. ul. O. dz. nr [...]. Wskazany numer jest numerem kolejnym ogrodu działkowego, nie zaś numerem porządkowym nieruchomości. W ocenie organu, ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, jednoznacznie określają jakim nieruchomościom nadawane są numery porządkowe. Organ uznał zatem, powołując się dodatkowo na pismo Sekcji Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Gminy w M. [...], iż nie ma podstaw do nadania numeru porządkowego ogrodom działkowym położonym przy ulicy O. w M. Powołując się natomiast na treść art. 9b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi, że zameldowanie następuje pod oznaczonym adresem, a adres określany jest przez podanie nazwy miejscowości, ulicy i numeru domu, organ zarzucił, że w przypadku R. K. w adresie zameldowania brak jest numeru domu, albowiem jest to tylko kolejny numer ogrodu działkowego należącego do kompleksu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "R." w M. R. K. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. do Wojewody Z. W odwołaniu podniosła, że w analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał racje skarżącego, który domagał się zameldowania na terenie Ogrodów Działkowych, albowiem zamieszkiwanie pod wskazanym adresem stanowiło centrum życiowych, osobistych i majątkowych interesów strony. Odwołująca się wskazała, że dom, w którym zamieszkuje jest bez wątpienia miejscem, w którym koncentruje swoje interesy życiowe i z tego powodu domaga się zameldowania w miejscu, w którym rzeczywiście żyje i jest to jej jedyne miejsce zamieszkania. R. K. nadmieniła też, że Konstytucja RP gwarantuje obywatelom prawo decydowania, gdzie chcą zamieszkiwać, dlatego też winna zostać zameldowana w miejscu, w którym faktycznie przebywa. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że R. K. dnia 16 lipca 2007r. złożyła w Urzędzie Gminy w M. wniosek, który stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o jej zameldowanie na pobyt stały w budynku położonym w M. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "R." . Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy M. w dniu [...] orzekł o odmowie zameldowania R. K. na pobyt stały w budynku na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Na skutek wniesionego odwołania przez R. K., Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu gminy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ gminy w dniu [...] ponownie wydał decyzję o odmowie zameldowania R. K. na pobyt stały na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego w M. Wojewoda Z. kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i stanem faktycznym istniejącym w dacie wydawania decyzji, przeanalizował akta sprawy głównie pod kątem ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do stwierdzenia, iż pobyt R. K. w budynku położonym na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego w M. ma charakter stały, a tym samym czy możliwe jest jej zameldowanie w tym lokalu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami Kpa i właściwie ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie wszystkich zebranych przez siebie dowodów. R. K. składając wniosek o zameldowanie na pobyt stały przedłożyła dokumenty potwierdzające, iż Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego "R." w M. w dniu 28 maja 2004r. przydzielił jej do użytkowania na czas nieokreślony działkę pracowniczą o numerze [...] oraz pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej potwierdzające, iż faktycznie zamieszkuje ona w murowanej altanie na terenie tego ogrodu działkowego. Fakt przebywania wnioskodawczyni w przedmiotowym budynku potwierdził też Prezes Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Organ gminy w trakcie prowadzonego postępowania uzyskał również informację z Sekcji Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Gminy w M., iż na mocy obowiązujących przepisów prawa nie można nadać numeru porządkowego całemu kompleksowi ogrodów działkowych położonych przy ul. Ogrodowej w M., albowiem numery takie nadaje się jedynie nieruchomościom zabudowanym lub przeznaczonym pod zabudowę. Natomiast teren, na którym znajdują się w ogrody działkowe w ewidencji gruntów i budynków oznaczony został jako użytek-grunty orne oraz nieużytki. W tej sprawie bezspornie ustalono w trakcie postępowania administracyjnego, że R. K. zamieszkuje w budynku na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "R." usytuowanym przy ul. O. w M. z zamiarem stałego tam przebywania. Dalsze ustalenia wskazały jednakże, iż nieruchomości tej nie można było przypisać żadnego adresu, albowiem zabrakło prawnych możliwości nadania tej nieruchomości numeru porządkowego, która posiada jedynie numer geodezyjny. Przepisy art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jednoznacznie wskazują, iż zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem. W gminach, które uzyskały status miasta - adres określa się przez podanie nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Natomiast w innych gminach przez adres należy rozumieć podanie nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice. Bezspornym w ocenie organu odwoławczego jest, że nieruchomość położona przy ul. O. w M., na terenie której znajduje się Rodzinny Ogród Działkowy "R.", ani tym bardziej wzniesione na niej budynki nie posiadają numeru porządkowego. Tym samym nie można wskazać adresu pobytu stałego uwzględniającego wszystkie elementy określone przepisami prawa. W przypadku budynku usytuowanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "R." przy ul. O. w M. nie można podać numeru domu, który to numer jest konieczny dla dokonania czynności zameldowania. Wojewoda Z. podniósł również, że R. K. w swoich pismach i w treści odwołania powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyniku, którego osoba zamieszkała na terenie ogrodu działkowego została zameldowana na pobyt stały. Organ wskazał, że stan faktyczny jaki zaistniał w tej sprawie nieco różnił się od sytuacji dotyczącej nadania numeru porządkowego dla ROD "R.". W sprawie prowadzonej w Olsztynie, ogród działkowy posiadał nadany numer porządkowy, albowiem na jego terenie znajdował się budynek mieszkalny, w m.in. mieściła się siedziba ROD, dlatego też dla tej nieruchomości można było wskazać oznaczony adres, niezbędny dla dokonania zameldowania. Zdaniem organu odwoławczego, dokonanie zameldowania na terenie, na którym usytuowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "R." w M. możliwe będzie więc dopiero, gdy nieruchomości tej zostanie nadany numer porządkowy. R. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca zarzucała, że organ I instancji odmawiając nadania numeru porządkowego budynkowi znajdującemu się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "R." narusza prawo, albowiem nadanie numeru umożliwia § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. Nr 243, poz. 2432). W przekonaniu skarżącej, błędna interpretacja tego aktu prawnego przez Wójta Gminy M. uniemożliwia jej zameldowanie na terenie ogrodu działkowego. Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł nadto, że odmowa nadania przez gminę numeru porządkowego nieruchomości wykracza poza zakres sprawy o zameldowanie, albowiem należy do sfery przepisów o geodezji i kartografii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącej określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw (np. ewidencje ludności). Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia życiowych potrzeb strony, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe kryteria rozpoznawania sprawy Sąd stwierdził, że skarga R. K. jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Z., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w kwestii odmowy zameldowania. Ocena prawidłowości postępowania organów administracji opierać się musi o wykładnię art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2b i 9b ust. 2 pkt 1, oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zmianami). W świetle przedmiotowych przepisów zameldowanie na pobyt stały, przez który rozumieć należy zamieszkiwanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego przebywania następuje pod oznaczonym adresem, który określa się w przypadku gmin o statusie miasta poprzez podanie nazwy miasta (ewentualnie dzielnicy), ulicy numeru domu j lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; nadto z pobytem stałym wiąże się wola koncentracji w danym miejscu spraw życiowych określonej osoby, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2001 r., V SA 1496/00, Lex nr 54454). Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. o niezgodności z Konstytucją RP art. 9 ust. 2 ww. aktu normatywnego (sygn. akt K 20/01, publ. Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716) i stosownej zmiany ustawy stwierdził, że zameldowanie w lokalu jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym potwierdzającą fakt pobytu w danym lokalu. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w następstwie wniosku z dnia 16 lipca 2007 r., w tym samym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zameldowania R. K. oraz jej konkubenta K. J. w budynku na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Dziełkowego "R." w M. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia [...], wydaną m.in. w oparciu o art. 47 ust. 2 i art. 9b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych odmówił zameldowania skarżącej na pobyt stały, podnosząc, iż adres podany przez R. K. nie odpowiada ustawowym wymogom, określonym w art. 9b powołanej ustawy. W następstwie wniesionego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że organ I instancji powinien był ustalić adres Rodzinnego Ogrodu Działkowego, co umożliwi zameldowanie R. K. zgodnie z jej wnioskiem. Organ I instancji decyzją z dnia 27 listopada 2007 r. odmówił zameldowanie R. K. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego w M., albowiem wskazany we wniosku o zameldowanie numer jest numerem kolejnym ogrodu działkowego nie zaś numerem porządkowym nieruchomości. Organ podniósł nadto, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości wskazują na brak podstaw do nadania numeru porządkowego nieruchomości, co z kolei uniemożliwia zameldowanie wnioskodawczyni na pobyt stały w budynku usytuowanym na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "R." w M. Wojewoda Z. utrzymał tę decyzję w mocy. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, patrząc przez pryzmat materialno-prawnych przesłanek zameldowania prowadzi do konstatacji, iż organom ewidencyjnym, postawić można zarzut wadliwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; w jego następstwie koniecznym jest uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć jako niezgodnych z prawem. Wskazać bowiem należy, iż w wyroku z dnia 2 marca 1990r. (sygn. akt III SA 149/90, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na różnice występujące pomiędzy treścią pojęcia "pobyt stały" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych a "miejscem zamieszkania", o którym mowa w art. 25 i n. k.c. Miejsce zamieszkania, odnoszące się do konkretnej miejscowości to pojęcie prawne wchodzące w zakres prawa cywilnego, ukształtowane na potrzeby stosunków cywilnoprawnych. Z miejscem zamieszkania prawo cywilne wiąże określone skutki prawne, takie jak na przykład miejsce spełnienia świadczenia czy właściwość miejscowa sądu w sprawach cywilnych (art. 454 k.e., art. 27, 508, 569 i 628 k.p.c.). Z kolei pobyt stały odnieść należy do konkretnego adresu (domu lub lokalu). Zwrócić należy uwagę, że art. 21 § 1 Kpa, ustalający właściwość miejscową organu administracji państwowej, odróżnia miejsce zamieszkania (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego) od miejsca pobytu. Z reguły miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 i n. k.c. będzie się pokrywało z miejscem pobytu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności. Zwłaszcza, gdy chodzi o osobę, która sama obiera miejsce zamieszkania (domicilium voluntarium). Z uwagi, iż powyższa okoliczność uznana została w sprawie za bezsporną, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ocenie Sądu podlegać winien brak numeru porządkowego nieruchomości, na której zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "R." oraz działka wraz z budynkiem, w którym zamieszkuje wnioskodawczyni wraz konkubentem. Okoliczność ta podnoszona była przez organy jako podstawowa przesłanka negatywna i podstawa odmowy zameldowania. Sąd w składzie orzekającym, odnosząc się do powyższej kwestii wskazuje, iż w świetle art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Przedmiotowe wolności, co także istotne mogą podlegać ograniczeniom ustawowym, a nie ograniczeniom dowolnym; stąd też o odmowie zameldowania w razie wątpliwości muszą decydować przesłanki wywodzone z przepisów w/w ustawy, w której wskazuje się wprost (art. 9b ust. 1), iż zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod "oznaczonym adresem". Zwrócić należy nadto uwagę, iż kwestie związane z ustalaniem numeracji porządkowej nieruchomości oraz prowadzeniem i aktualizowaniem ewidencji numeracji, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca, w świetle art. 47a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) należą do zadań gmin; szczegółowy tryb postępowania w tych sprawach określono zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432). Skarżąca oraz jej bliscy nie mogą zaś ponosić negatywnych skutków sytuacji, w której gmina mimo istniejącego obowiązku ustawowego nie dokonała ustalenia numeracji odnoszącej się do terenu ogródków działkowych. Organ administracji wprost wskazuje bowiem (vide uzasadnienie decyzji wydanej w II instancji), iż uregulowanie sytuacji dotyczącej numeracji wskazanej ulicy umożliwi dokonanie zameldowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7.12.2005r. III SA/Gd 310/05 nie publ.). Uwzględniając powyższe, rozważania dotyczące charakteru instytucji zameldowania oraz zestawiając je z bezspornym faktem, iż skarżący zamieszkują w budynku wzniesionym na działce nr [...] będącej częścią terenów działkowych położonych przy ul. O. w M., w ocenie Sądu uznać należało, iż jest to "adres oznaczony" w rozumieniu powołanych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., II SA/Łd 1963/00, publ. OSP 2003/5/69). Za takim wnioskiem przemawia również niekwestionowany przez organ fakt braku trudności identyfikacji obiektu, w którym zamieszkują skarżący w sytuacji konieczności doręczania im korespondencji. W przedmiotowej sprawie dokonać bowiem należy wykładni celowościowej treści art. 9b ust. 2 pkt l ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uwzględniając przy tym, iż instytucja zameldowania jako potwierdzenie faktu pobytu służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Z uwagi na okoliczność, iż dane znajdujące się w ewidencji ludności odpowiadać powinny stanowi faktycznemu, organ nie może odmówić zameldowania na pobyt stały osobie faktycznie przebywającej w danym pomieszczeniu jedynie w oparciu o wykładnię literalną w/w przepisu, w sytuacji, gdy zamiar stałego pobytu jest określony na podstawie obiektywnych, w pełni stwierdzonych okoliczności. Z uwagi na to, iż uprawnienia sądu administracyjnego ograniczone są do badania aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem oceniając z tego punktu widzenia rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd uznał, że oparte ono zostało na wadliwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zauważyć również należy, że organy rozstrzygając w przedmiocie zameldowania R. K., nie rozpoznały jej wniosku o zameldowanie w całości, albowiem wniosek dotyczył również jej konkubenta K. J. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu normatywnego. Jednocześnie Sad pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 w/w aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, te art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.