II SA/Sz 232/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania odwołującej się prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że A. B. w dniu [...] r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna. Starosta decyzją z dnia [...] r. odmówił stronie prawa do zasiłku, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia [...]. W dniu rejestracji A. B. przedłożyła zaświadczenie od pracodawcy, że była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia od [...] r. Od [...] r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, natomiast od [...] r. do [..] r. na urlopie macierzyńskim. Z przedstawionego przez stronę zaświadczenia wystawionego przez ZUS w dniu [...] r. wynikało, iż od [...] r. zasiłek macierzyński wypłacano w kwocie niższej od minimalnego wynagrodzenia za pracę. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. B. podniosła, że przepisy ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa nie przewidują możliwości waloryzacji podstawy wymiaru zasiłku macierzyńskiego pobieranego bezpośrednio po zasiłku chorobowym, zaś podstawę zasiłku macierzyńskiego stanowi podstawa wymiaru zasiłku chorobowego. Zmiana kwoty minimalnego wynagrodzenia w [...] r. nie spowodowała waloryzacji podstawy zasiłku macierzyńskiego, która do końca jego pobierania, czyli [...] r., wynosiła [...] zł. Wojewoda powołując się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.c oraz art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia [...] wskazał, że do 365 dni, od których zależy prawo do zasiłku, wlicza się okresy pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. A. B. w okresie [...] miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania ([...] r.), czyli w okresie od [...] r. winna wykazać [..] dni okresu uprawniającego do zasiłku (aktywności zawodowej), w którym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Odwołująca się udokumentowała okres aktywności zawodowej w wymiarze [...] dni, jednakże do tego okresu mogą być zaliczone okresy zatrudnienia od [...] r. oraz zasiłek chorobowy i macierzyński do dnia [...] r. włącznie. Nie jest natomiast możliwe zaliczenie okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego od [...] r., albowiem podstawę wymiaru tego świadczenia stanowiło wynagrodzenie niższe od wynagrodzenia minimalnego obowiązującego w tym czasie. Z tych względów organ uznał, że A. B. udokumentowała okres uprawniający ją do zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze [...] dni zamiast wymaganych[...] . Nie zgadzając się z decyzją Wojewody, A. B. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Przytoczyła w skardze argumenty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji Starosty, podkreślając brak możliwości zmiany podstawy wymiaru zasiłku macierzyńskiego po zmianie od [...] r. kwoty minimalnego wynagrodzenia. Skarżąca wskazała również na trudna sytuację finansowa swojej rodziny oraz brak możliwości znalezienia zatrudnienia dla niej i jej męża. Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem zostać uchylone wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga musiała odnieść skutek, ponieważ przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności decyzji wydanych przez organy zatrudnienia, stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy orzekające w sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżąca ubiegając się o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia [...] winna była wykazać, w związku z zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu [...] r., w okresie [...] dni poprzedzających rejestrację okresy aktywności zawodowej, w tym okres pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przedmiot sporu stanowi okres pobierania zasiłku macierzyńskiego od [...] r., albowiem z dniem [...] r. najniższe wynagrodzenie minimalne, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2013 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, wynosiło [...] zł. Tymczasem podstawę wymiaru zasiłku chorobowego, a następnie zasiłku macierzyńskiego przez cały okres jego pobierania stanowiła kwota [...] zł, czyli minimalne wynagrodzenie obowiązujące od dnia [..] r. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia [...]. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 (przepis ten wylicza przypadki, kiedy zasiłek nie przysługuje), jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych (punkt 1) oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (punkt 2 lit.a). Z kolei w myśl ustępu 2 pkt 3), do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Kwestia zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego uregulowana została w art. 29 i nast. w związku z art. 48 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2014 r. poz. 159). Z przepisu art. 43 powołanej ustawy wynika, że podstawy wymiaru zasiłku nie ustala się na nowo, jeżeli między okresami pobierania zasiłków zarówno tego samego rodzaju, jak i innego rodzaju nie było przerwy albo przerwa była krótsza niż 3 miesiące kalendarzowe. W rozpoznawanej sprawie skarżąca rozpoczęła pobieranie zasiłku macierzyńskiego bezpośrednio po zasiłku chorobowym, a zatem podstawa wymiaru tego świadczenia była tożsama z podstawą zasiłku chorobowego. Podstawę wymiaru zasiłku chorobowego przysługującego ubezpieczonemu niebędącemu pracownikiem – zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o świadczeniach [...] – stanowi przychód za okres 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Przepis art. 48 ust.1, zgodnie z art. 52, stanowi podstawę wymiaru zasiłku macierzyńskiego. A. B. zawierając umowę zlecenia posiadała zagwarantowane prawo do minimalnego wynagrodzenia i de facto korzystała z ochrony pracowniczej przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Wobec tego podstawa wymiaru jej potencjalnego zasiłku chorobowego, a następnie macierzyńskiego odpowiadała wysokości minimalnego wynagrodzenia, przy czym stan ten istniał do 31 grudnia 2013 r. Z dniem 1 stycznia 2014 r. zaczęła obowiązywać ex lege nowa, wyższa stawka minimalnego wynagrodzenia. Zmieniono bowiem wysokość minimalnego wynagrodzenia z kwoty 1600 zł na kwotę 1680 zł, co wynika z powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2013r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zmiana ta (podwyżka) spowodowała, że począwszy od 1 stycznia 2014 r. podstawa wymiaru świadczeń pobieranych przez skarżącą nie odpowiadała już minimalnemu wynagrodzeniu, przy czym na zmieniony stan prawny skarżąca nie miała żadnego wpływu. Co więcej, zmiana minimalnego wynagrodzenia nie objęła już skarżącej i nie mogła spowodować podwyższenia wynagrodzenia – nawet zakładając dobrą wolę pracodawcy w tym zakresie - gdyż przypadła w okresie nieprzerwanego urlopu macierzyńskiego, który nastąpił bezpośrednio po zasiłku chorobowym. Podkreślić jednak ponownie należy, że w dacie zawierania umowy przez cały okres jej kontynuowania w 2013 roku, będąc zatrudniona w oparciu o umowę zlecenia, skarżąca pobierała wynagrodzenie, którego wysokość odpowiadała minimalnemu wynagrodzeniu, co gwarantowało dostęp do zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczenia chorobowego i zabezpieczenia przeciwko bezrobociu. Powyższe daje podstawę do przyjęcia, że zmiana z dniem 1 stycznia 2014 r. minimalnego wynagrodzenia, przypadająca w okresie urlopu macierzyńskiego, nie może odnosić się do skarżącej i skutkować pozbawieniem zaliczenia okresu zasiłkowego (zasiłku macierzyńskiego, pobieranego od dnia[..] ), do wymaganych 365 dni zatrudnienia. Wskazać należy, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200 poz. 1679 ze zm.) pełni ochronną funkcję wobec pracowników. Natomiast w przypadku skarżącej, wzrost minimalnego wynagrodzenia przypadający w okresie niezdolności do pracy trwającej nieprzerwanie od 4 lipca 2013 r. do 26 października 2014 r., przy akceptacji stanowiska organów zatrudnienia, zadziałałby dyskryminująco, ze skutkiem braku możliwości zaliczenia okresu niezdolności przypadającej od dnia 1 stycznia 2014r. do okresu 365 dni wymaganych przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia [...]. Zatem w stanie faktycznym i prawnym sprawy pierwszeństwo winna mieć wykładnia systemowa przed literalną, zastosowaną przez organy. Skoro funkcją regulacji waloryzujących corocznie wysokość minimalnego wynagrodzenia jest regularna poprawa standardu bytowania pracowników (osób ubezpieczonych, opłacających składki na Fundusz Pracy i Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), stosownie do wzrastających cen towarów i usług, to te same regulacje nie mogą w sferze zabezpieczenia społecznego równolegle prowadzić do pogarszania sytuacji prawnej beneficjentów pomocy publicznej w stosunku do tej, w jakiej znajdowali się przed aktualizacją minimalnego wynagrodzenia. Prawne mechanizmy ochrony ekonomicznej pracowników czy osób zatrudnionych w oparciu o umowy zlecenia, czy umowy o dzieło, de facto będących pracownikami nie mogą prowadzić do wyzuwania ich z praw służących odzyskaniu utraconego bez własnej winy zatrudnienia, z wykorzystaniem zorganizowanej pomocy publicznej przewidzianej w prawie administracyjnym. Przeciwny wniosek byłby nie do pogodzenia z racjonalnością ustawodawcy, a odmienna wykładnia godziłaby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji PR. Reasumując, skoro - jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2010 r. I OSK 765/10 - dostępny w Internecie na stronie http:orzeczenia.nsa.gov.pl, zmiana stanu prawnego powodująca podwyższenie wysokości minimalnego wynagrodzenia z dniem 1 stycznia 2014 r. służyła zwiększeniu społecznej ochrony pracowników, to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uprawnienia skarżącej chociaż zatrudnionej w ramach umowy zlecenia, nie mogły być uszczuplone skutkiem takiej zmiany stanu prawnego, która służyła zwiększeniu ochrony tych uprawnień. Zważywszy na to, że zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia z dniem 1 stycznia 2014 r. w świetle powołanych wyżej okoliczności, nie ma znaczenia dla ustalenia uprawnień skarżącej, organy ponownie rozpatrując sprawę winny przyjąć, mając na uwadze stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, że już w chwili nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku chorobowego (bezpośrednio poprzedzającego nabycie uprawnień do zasiłku macierzyńskiego), podstawą wymiaru jego wysokości było minimalne wynagrodzenie. Nie jest zatem niemożliwe - jak to stwierdziły organy orzekające w sprawie, żeby w okresie, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia [...] skarżąca spełniała wymogi do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Organy ponownie rozpatrując sprawę uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą oparł się na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.