II SA/Sz 235/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia [...]r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, por. Wójta Gminy , znak [...], o odmowie ustalenia warunków z. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji z dnia [...] zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynków rekreacji indywidualnej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji stwierdził, iż planowane zamierzenie nie spełnia łącznie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowanych działek, pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W odwołaniu T. S. podniósł, że odmowna decyzja ogranicza jego konstytucyjnie chronione prawo własności i narusza art. 2 ust. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał nadto, że teren planowanej inwestycji stanowią oznaczone w ewidencji użytki kl. IV- łąki, które od wielu lat nie są wykorzystywane rolniczo, co powoduje ich degradację. Inwestor załączył do wniosku warunki podłączenia wydane przez Zakład Energetyczny ENERGA - Rejon oraz postanowienia: Wojewody w zakresie ochrony przyrody i Marszałka Województwa w zakresie melioracji wodnych. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe przy łącznym spełnieniu następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, albo jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5) decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami między innymi ustawą o ochronie przyrody, Prawem ochrony środowiska, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą o odpadach, o drogach publicznych. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że postępowanie poprzedzające wydanie przez organ I instancji decyzji wyczerpało tryb określony w przepisach cyt. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ I instancji w myśl art. 53 ust 3 w związku z art. 64 ust. l cyt. ustawy dokonał niezbędnej analizy urbanistyczno-architektonicznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalenia analizy potwierdzają, iż planowana inwestycja polegająca na budowie budynków rekreacji indywidualnej na działkach [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...] nie spełnia określonej w art. 61 ust. l pkt l ustawy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy. Poza tym pismo Zakładu Wodociągowo-Kanalizacyjnego w [...] potwierdza brak możliwości przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Dokonane ustalenia uniemożliwiają zatem wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Tym samym, zarzut podniesiony w odwołaniu o ograniczaniu prawa własności i naruszeniu prawa strony do swobodnego sposobu wykonywania tego prawa, nie mógł być uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji braku w obszarze analizowanym zabudowanych działek pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, stanowiłoby rażące naruszenie obowiązującego prawa (art. 61 ust. 1 pkt 1). Powoływanie się odwołującego na pozytywne postanowienia organów uzgadniających także nie podważa prawidłowości decyzji organu I instancji. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, iż działki objęte wnioskiem inwestora znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą [...] Pas Nadmorski i w granicach polderu melioracyjnego [...], stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 i 10 cyt. ustawy organ prowadzący postępowanie, przed wydaniem decyzji, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej dla strony, miał obowiązek uzgodnić planowane przez inwestora przedsięwzięcie z innymi wskazanymi w przepisach organami. Natomiast pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu o zaprzestaniu rolniczego wykorzystywania gruntów rolnych i planach inwestora, co do działalności usługowej w zakresie turystyki, jak też o bezczynności właściwych organów w opracowaniu miejscowego planu wykraczają poza przedmiot sprawy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. S. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący stwierdził, że na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] chce zrealizować zabudowę letniskową z przeznaczeniem na wypoczynek w okresie lata. Dla planowanej inwestycji uzyskał od zakładu energetycznego warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Budowa budynków rekreacji indywidualnej została pozytywnie zaopiniowana przez Wojewodę i Marszałka Województwa. Teren planowanej inwestycji położony jest na pięciu działkach o łącznej powierzchni [...] ha zakwalifikowanych jako łąki klasy IV. Nieruchomość przeznaczona pod zabudowę oraz sąsiadujące z nią działki zakwalifikowane są w ewidencji gruntów jako łąki, ale od wielu lat nie są wykorzystywane rolniczo, ponieważ ich powierzchnia wynosi około [...] ha, właściciele nie prowadzą gospodarstw rolnych i zakupili je z przeznaczeniem na cele rekreacyjne. Skarżący podniósł nadto, że zgadza się z argumentacją organu dotyczącą określenia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa, tzn., że przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy może być brak zabudowy na sąsiednich działkach. Jednak w odwołaniu od decyzji Wójta gminy podniesiona została nie tylko kwestia odmowy ustalenia warunków zabudowy, ale przede wszystkim bezczynności organu w zakresie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Wiadomo bowiem organowi wydającemu decyzję i właścicielom nieruchomości, że tereny te nie są, i w przyszłości nie będą, wykorzystywane rolniczo, gdyż nie były nabywane w tym celu, a właściciele nieruchomości nie są rolnikami. Naturalnym przeznaczeniem tych terenów położonych w odległości [...] m od brzegu morskiego jest rekreacja zbiorowa lub indywidualna. Brak planu zagospodarowania przestrzennego skutecznie uniemożliwia jakiekolwiek zagospodarowanie tych nieruchomości. Na terenie sąsiadującym z nieruchomością skarżącego znajdują się "niewielkie obiekty budowlane", co świadczy to determinacji sąsiadów w zakresie w realizacji planów turystyczno-wypoczynkowego zagospodarowania swoich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący oświadczył, że na sąsiednich działkach znajduje się zabudowa o charakterze wypoczynkowym i przedstawił dokumentację fotograficzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne, jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych. Uzasadniając decyzję odmowną wskazał bowiem, że ustalenie w decyzji warunków zabudowy może nastąpić w wypadku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, albo jest on objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5) decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami między innymi ustawą o ochronie przyrody, Prawem ochrony środowiska, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą o odpadach, o drogach publicznych. Zdaniem organu planowana inwestycja nie spełnia przede wszystkim warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowanych działek, pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ pominął jednak istotną informację zawartą w treści analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, sporządzonej w dniu [...] r., stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Wójta Gminy . W pkt II. 1. lit.b analizy znajduje się następujące stwierdzenie: "Według załączonej, aktualnej mapy ewidencyjnej nie ma jakiejkolwiek trwałej zabudowy na obszarze sąsiadującym z terenem zamierzonej inwestycji, zarówno przy drodze wewnętrznej (dz. nr [...]) jak i przy drodze należącej do gminy (dz. nr [...]). Na podstawie wizji w terenie można stwierdzić istnienie niewielkich obiektów usytuowanych na działkach nr [...] i [...] oraz na działce nr [...] położonej nieopodal przedmiotowego terenu (dokumentacja fotograficzna), lecz ich szczegółowa lokalizacja, charakter i funkcja oraz stan prawny (legalność) budowy są niemożliwe do określenia". Na istnienie, na analizowanym terenie, zabudowy o charakterze rekreacyjnym wskazuje dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez skarżącego na rozprawie. Stanowi ona informację, która wymaga wprawdzie weryfikacji, co do położenia i funkcji poszczególnych obiektów, ale potwierdza ten fragment analizy, w którym mowa jest o istnieniu obiektów budowlanych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. W tym kontekście sformułowanie zawarte w analizie dotyczącej "niemożliwości" ustalenia charakteru oraz funkcji tych obiektów, do którego to sformułowania w ogóle nie odniosły się organy obu instancji, jest niezrozumiałe i świadczy o nieuwzględnieniu, przed wydaniem decyzji, wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza tak istotnych w sprawach o ustaleniu warunków zabudowy, dotyczących tzw. dobrego sąsiedztwa. W stosunku do istniejących już obiektów, na konkretnych nieruchomościach, stwierdzenie, że nie można określić ich istoty i stanu prawnego, jest nie do przyjęcia w świetle zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem dokonać wyczerpujących ustaleń, dotyczących funkcji istniejących już obiektów w szczególności z punktu widzenia ciągłości zabudowy. Wymaga to stosownych czynności dowodowych. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.