II SA/Sz 239/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w punktach zlokalizowanych na terenie województwa, na okres od dnia wydania zezwolenia. Wnioskiem z dnia [...], spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o przedłużenie udzielonego decyzją z dnia [...] zezwolenia, na okres kolejnych lat. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 8, art. 138 ust. 1, art.129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. Nr 201 poz. 1540 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki, odmówił przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie na terenie województwa udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż Spółka posiada zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie, wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] o grach i zakładach wzajemnych, przez Dyrektora Izby Skarbowej. Z dniem [...] weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), która kompleksowo uregulowała warunki urządzania i prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach, a jednocześnie uchyliła przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W świetle powyższego, wobec faktu, iż postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia przypadło na czas, w którym przestała obowiązywać ustawa o grach i zakładach wzajemnych, zastosowanie w niniejszej sprawie ma wskazana ustawa o grach hazardowych. W myśli art. 117 tej ustawy, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych oraz zatwierdzone przed dniem wejścia w życie ustawy regulaminy gier i zakładów wzajemnych, zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Z kolei zgodnie z przepisem art. 129 ust. 1 ustawy hazardowej, działalność w zakresie oraz na urządzanych w salonach, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych). Przepis ten wyraźnie i jednoznacznie zakazuje przedłużenia uprzednio wydanych, na podstawie ustawy o grach zakładach wzajemnych zezwoleń na urządzanie. Dlatego też, wnioskowane przez Stronę przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie województwa na okres kolejnych lat stało się niemożliwe. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 120, 121 § 1 oraz art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z zastosowaniem art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, - art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w związku z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, - art. 36 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych, - art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w związku z art. 2 Aktu o przystąpieniu do Unii Europejskiej, - zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, poprzez odmowę przedłużenia zezwolenia w oparciu o art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który nie powinien znaleźć zastosowania, jako przepis oczywiście sprzeczny z prawem wspólnotowymi i z przepisami Konstytucji. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu treści art. 233, art. 127, art.122 ustawy Ordynacja podatkowa organ odwoławczy stwierdził, że obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, do jakich doszło w sprawie pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji. Następnie organ stwierdził, iż Spółka złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia w okresie jego obowiązywania, jednakże skorzystała z wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia i na tym etapie nastąpiło wygaśnięcie zezwolenia. Decyzja z dnia [...], na mocy której udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na terenie województwa wygasła z mocy prawa z dniem [...] na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, skoro po upływie ważności zezwolenia uprawnienie wygasa, to nie istnieje przedmiot ewentualnego postępowania o przedłużenie ważności zezwolenia. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona, uchylona czy przedłużona, nie ma bowiem przedmiotu zmiany, uchylenia czy też przedłużenia. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem organu II instancji w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość spowodowana zmianą stanu faktycznego w zakresie faktów prawotwórczych. Z akt sprawy wynika, iż odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia nie może zostać rozpatrzone co do istoty sprawy, gdyż zezwolenie, do którego odnosiła się zaskarżona decyzja wygasło z mocy prawa, przed dniem rozpoznania odwołania do organu II instancji, a zatem należy stwierdzić brak przedmiotu sprawy. Nie jest możliwe bowiem rozstrzyganie w przedmiocie zasadności przedłużenia zezwolenia, które w dacie orzekania nie funkcjonuje już w obrocie prawnym i nie kształtuje praw i obowiązków strony, bowiem wygasło, a więc nie istnieje. Zasadnym zatem jest rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie. Skargę na decyzję organu II instancji Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo podnosząc, że organ II instancji błędnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek we właściwym terminie, tj. już w dniu [...] i jednocześnie błędnie próbuje zastosować negatywne (rzekome) skutki swojego przewlekłego postępowania na skarżącą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270.) dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane zasady, Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] uchylająca w całości decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niesporne w sprawie jest, że decyzja z dnia [...] na mocy której udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie województwa na lat, wygasła z dniem [...]. Z decyzji organu II instancji wynika, że organ ten nie odnosząc się merytorycznie do zarzutów odwołania Spółki przyjął, że właściwa w tej sprawie jest procedura umorzenia postępowania, z uwagi na fakt, że nie istnieje przedmiot postępowania o przedłużenie ważności zezwolenia, bowiem to uprawnienie wygasło. Przytoczonego stanowiska Dyrektora Izby Celnej, uzasadniającego umorzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki, Sąd nie podziela. Twierdzenie organu, iż odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia nie może zostać rozpatrzone co do istoty, gdyż zezwolenie do którego odnosiła się zaskarżona decyzja wygasło z mocy prawa, przed dniem rozpoznania odwołania, stanowi podważenie zasady pogłębiania zaufania do organów podatkowych. Takie bowiem racjonalizowanie umorzenia postępowania dawałoby możliwość każdorazowo przedłużania etapu rozpoznania odwołania aż do momentu wygaśnięcia zezwolenia. Ustawa o grach hazardowych jak i poprzedzająca ją ustawa o grach i zakładach wzajemnych takiego uprawnienia organów nie przewiduje. Zwrócić trzeba uwagę, że Spółka wniosek o przedłużenie zezwolenia wniosła dnia [...], a więc w przewidzianym prawem 6–miesięcznym terminie, przed dniem wygaśnięcia otrzymanego zezwolenia (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych). Organ I instancji w decyzji z dnia 22 grudnia 2011 r. powołując się na przepisy przejściowe nowej ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o grach hazardowych, odmówił przedłużenia zezwolenia. Organ II instancji odwołanie Spółki złożone dnia [...], rozpatrzył zaskarżoną decyzją z dnia [...] ( ). W czasie pomiędzy złożonym przez Spółkę odwołaniem, a jego rozpatrzeniem przez organ, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 19 lipca 2012 r. wydał wyrok w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C217/11, w którym wypowiedział się w sprawie interpretacji pojęcia przepisów technicznych w związku ze stosowaniem ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o grach hazardowych, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Przepisy których stosowania dotyczy orzeczenie Trybunału to min. art. art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, to przepisy zamieszczone w Rozdziale 12 jako przejściowe i dostosowujące, regulujące miedzy innymi właśnie takie sytuacje jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc postępowania wszczęte pod rządami poprzedniej ustawy i niezakończone. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie dostrzegł, że takie orzeczenie zapadło i że może mieć ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż postępowanie umorzono nie rozważając w ogóle kwestii technicznego charakteru przepisów przejściowych nowej ustawy o grach hazardowych, wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. i ich wpływu na złożony przez Spółkę wniosek. Przypomnieć trzeba, że celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 584/08, LEX nr 508480). Zaznaczyć należy, że w myśl art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie: P.p.s.a.), sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza, to że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, ale kontrolują w zaskarżonych aktach ustalenia dokonane przez organy. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się zasadniczo do oceny legalności działania organu administracji zgodnie z prawem materialnym, proceduralnym i ustrojowym. Dokonując tak określonej ustawą kontroli, ustaleń organów w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Natomiast Sąd nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów powołanych w skardze, a wcześniej w odwołaniu, dotyczących naruszenia przepisów: Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego, ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych jak i naruszenia zasad wynikających z powołanego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Sąd nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem i tym samym wyręczać organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). Organ II instancji rozpoznając ponownie odwołanie powinien odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu i dokonać oceny charakteru prawnego przepisów ustawy o grach hazardowych z uwzględnieniem wykładni pojęcia "przepisu technicznego", dokonanej w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349).