II SA/Sz 24/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § l pkt l kpa, art. 59-64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania A. J., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r, Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że A. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] , przy ul. [...] w [...]. Jako charakterystyczne parametry budynku określono powierzchnię zabudowy: [...] m2 ([...]x[...]m), ilość kondygnacji: [...], rodzaj dachu: płaski i wielospadowy, powierzchnia zabudowy – [...]m2 ([...]x[...]m), dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od tej decyzji A. J. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi nie rozpoznanie istoty sprawy, ponieważ ustalił, że działka nr [...] obr. [...] w [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Odwołująca wskazała, że przedmiotowa działka do [...]r. była zabudowana budynkami pochodzącymi z okresu przedwojennego, a spółdzielnia pracy prowadząca tam działalność nie miała żadnych problemów z dojazdem do swoich obiektów przez drogę wewnętrzną, stanowiącą działkę nr [...], obr. [...]. Obecnie Prezydent , jako przyczynę odmowy korzystania z tej działki dla celów komunikacyjnych wskazał duże nasilenie ruchu. W związku z tym odwołująca domagała się uwzględnienia dojazdu jaki istniał do [...]r. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w art. 59-64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono szczegółowo tryb postępowania podjęcia decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia łącznie pięciu warunków, a mianowicie: 1/ planowany do realizacji obiekt musi być kontynuacją takich obiektów, które znajdują się w sąsiedztwie, 2/ działka, na której planuje się usytuować budynek posiada dostęp do drogi publicznej, rozumiany zgodnie z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy, 3/ istnieją dostateczne warunki do zaopatrzenia nieruchomości w niezbędne media z zakresu infrastruktury technicznej, 4/ teren, na którym planowany jest do realizacji obiekt nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, 5/ zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem nie ma dostępu do drogi publicznej, rozumianego zgodnie z definicją z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy, która określa, że pojęcie "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą komunikacyjną dla przedmiotowej nieruchomości jest ulica [...], działka nr [...], obr. [...] w [...], a dostęp do niej mógłby odbywać się przez teren działki nr [...], gdyby odwołująca się przedstawiła zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na ustanowienie służebności drogowej. Wspólnota, która zarządza tą nieruchomością obejmującą grunty działki nr [...] i budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] [...]-[...] w [...] nie wyraziła zgody na korzystanie ze służebności drogowej z "gruntów miejskich" tam położonych. Ponadto, Kolegium odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziło, że korzystanie z "cudzych gruntów" należy do sfery prawa cywilnego i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Kolegium nie posiada więc uprawnień do nakazania właścicielom gruntów udostępnienia ich dla celów komunikacyjnych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. J. wnosząc o jej uchylenie i zarzuciła, że została on wydana z naruszeniem prawa przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że działka nr [...] jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Skarżąca wskazała, że podstawowe warunki i zasady wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały w art. 59 - 67 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr. 80 poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr. 164, poz. 1588). Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 61 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy oraz treść art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t. jedn. Dz. U. z 2004r. nr. 261, poz. 2603 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko w przypadku gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że jedyną przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było stwierdzenie, że przedmiotowy teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. Z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie, że teren, którego wniosek dotyczy musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, przy czym nie oznacza to, wyłącznie dostępności bezpośredniej, lecz także, co w swej analizie organ odwoławczy całkowicie pominął, a mianowicie dostępności pośredniej, jako służebności drogowej przez inne nieruchomości lub też poprzez drogę wewnętrzną, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Normuje to art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie "drogi wewnętrznej" zdefiniowane zostało również w art. 8 ustawy o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2004 r. nr. 204, poz. 2086 ze zm.). Z treści księgi wieczystej nr KW [...] wynika, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] m2 jest oznaczona jako tereny zabudowane inne. Z istoty sposobu użytkowania wynika, że nieruchomość ta ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, a regulują to odrębne przepisy. Poza tym zarówno z mapy w skali l: 1000 jak i z mapy w skali 1: 500 (wyrys sytuacyjno-wysokościowy), daje się wywieść, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej z sięgacza oznaczonego jako działka nr [...] jak i działki [...] na gruntach stanowiących własność miasta , w kierunku działki nr [...], a z niej bezpośrednio do ul.[...]. Zatem organ odwoławczy nie wykazał należnej staranności opierając argumentację wyłącznie na opinii prezentowanej przez organ I instancji bez zbadania stanu faktycznego i stanu prawnego, przede wszystkim stanu własności i przeznaczenia terenów przyległych bezpośrednio do danej nieruchomości, nie tylko od strony północno-wschodniej - działka nr [...] zwana także "[...]" - ale przede wszystkim drogi wewnętrznej, do której przedmiotowa nieruchomość przylega od strony południowo-zachodniej. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji dopuszczając do wcześniejszych podziałów nieruchomości i zbywając je osobom trzecim jako nieruchomości zabudowane i przeznaczone do trwałego użytkowania, musiał uwzględnić kwestię dostępności wydzielonych nieruchomości do drogi publicznej, a jeżeli tego nie uczynił to zobligowany był zagwarantować dostęp do drogi publicznej. Niezależnie od tego, istnienie dostępu do drogi publicznej potwierdza to, że przedmiotowy teren stanowi wydzieloną nieruchomość posiadającą adres z numerem posesji - ul. [...]. Przyjmując nawet, że domniemanym powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji było stwierdzenie, że z przyczyn technicznych istniejąca droga wewnętrzna –[...], ujawniona jako droga w ewidencji gruntów, jest aktualnie nieprzejezdna i z tego powodu organ stwierdził brak dostępu do drogi publicznej, to w tym przypadku dostęp do drogi publicznej gwarantuje art. 145 § l k.c. Istotne w tym zakresie jest to, że właścicielem gruntów sąsiednich jest gmina, której organy bezpodstawnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, organ zamiast wydania decyzji odmownej, winien zawiesić postępowanie do czasu wyznaczenia drogi koniecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995 , Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich kwestii faktycznych oraz prawnych przyjmując, że przedmiotowy teren nie ma dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji przyjął, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 cyt. ustawy w ten sposób, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ przyjął, że drogą komunikacyjną dla planowanej inwestycji jest ulica [...] (działka nr [...], obr. [...]), jednocześnie stwierdził, że dostęp do niej mógłby odbywać się przez teren działki nr [...], ale A. J. nie uzyskała zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, dysponującej tym terenem, na ustanowienie służebności drogowej. W toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono jednak kwestii pośredniego dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, a mianowicie działkę nr [...] obr. [...] określaną "[...]". Organ poprzestał tylko na stwierdzeniu, że jest ona zamknięta dla ruchu. Brak jest jednak informacji, czy zamknięcie tej drogi oznacza, że nie odbywa się na niej żaden ruch, czy też istnieje tylko ruch pieszych, czy też ruch tylko niektórych pojazdów kołowych, np. pojazdów komunalnych, czy dostawczych, co czyniłoby możliwym dojazd właścicieli, ale tylko do ich posesji. W przedmiotowej sprawie nie ustalono czy została zniszczona struktura drogi, czy też ograniczenia wynikają z postawionego znaku drogowego. W konsekwencji nie rozważono też, czy pojęcie dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza dostęp zarówno dla ruchu kołowego jak i ruchu pieszych, czy też wystarczy zachowanie jednej z tych funkcji, by można było stwierdzić, że dany teren ma dostęp do drogi publicznej. Jest to tym bardziej istotne, że ustawodawca użył ogólnego pojęcia "dostęp", a nie, np. dojazd, wjazd. Skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują tej kwestii, pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy analizować uwzględniając zarówno przepisy o drogach publicznych jak i przepisy o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1/ drogi krajowe 2/ drogi wojewódzkie 3/ drogi powiatowe 4/ drogi gminne (art. 2 ust. cyt. ustawy). Natomiast zgodnie art. 3 cyt. ustawy drogi publiczne ze względu na ich dostępność dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Treść powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca dopuszcza ograniczenie jednej z funkcji drogi publicznej, przez co jednak dana droga nie traci charakteru drogi publicznej, np. na autostradzie nie może odbywać się ruch pieszych - art. 4 pkt 10 i 11 cyt. ustawy. Wynika to również z przepisów regulujących ruch drogowy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3, 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2005, Nr 108, poz. 908 ze zm.) na autostradzie i drodze ekspresowej mogą poruszać się tylko pojazdy samochodowe. Droga, która zgodnie ze stanowiskiem skarżącej zapewnia jej pośredni dostęp do drogi publicznej stanowi drogę wewnętrzną, a wynika to z ewidencji gruntów (działka nr [...] obr. [...]) oraz informacji urzędu określającej ją bulwarem nad [...]. Drogi wewnętrzne to zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Do ruchu na tych drogach stosuje się przepisy o ruchu drogowym, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu – art. 1 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Analogicznie zatem można by przyjąć, że podobnie jak w wypadku dróg publicznych, częściowe ograniczenie funkcji tych dróg nie powoduje zmiany statusu tej drogi, tak więc droga wewnętrzna ograniczona, np. tylko do ruchu pieszych lub pojazdów, pozostaje ciągiem komunikacyjnym dającym podstawę do przyjęcia, że nieruchomość skarżącej ma dostęp do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie poczyniono pełnych ustaleń, co uniemożliwiło rozstrzygnięcie czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze powyższe wywody, organ winien dokonać dokładnej analizy aspektów faktycznych i prawnych w kwestii dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.