II SA/Sz 240/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej U. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 sierpnia 2021 r. wpłynął do organu I instancji wniosek pełnomocnika U. S. (zwanej dalej wnioskodawczynią, skarżącą, stroną) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem L. S.. Do wniosku zostały dołączane: orzeczenie o niepełnosprawności na podstawie którego został on zaliczony do stopnia niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz oświadczenie o sprawowaniu osobistej opieki nad mężem wraz oświadczeniem o ewentualnej rezygnacji z emerytury z KRUS po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 14 września 2021 r. Burmistrz P. odmówił wnioskodawczyni U. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pobierania przez nią od 2014 r. emerytury z KRUS. W skutek odwołania wniesionego przez pełnomocnik strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 28 października 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska pełnomocnika strony, że prawo do doświadczenia pielęgnacyjnego winno być przyznane do wysokości emerytury. Zdaniem organu prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wobec powyższego stanowiska SKO uznało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien pouczyć stronę, że przysługuje jej prawo wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym i o konieczności złożenia oświadczenia w tym zakresie. Dopiero po uzyskaniu stosownego oświadczenia organ I instancji wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. W dniu 5 listopada 2021 r. U. S. złożyła oświadczenie: "Nie wstrzymam emerytury w KRUSIE ponieważ jest to jedyna źródło utrzymania. Mąż nie ma renty. Z chwilą przyznania mi świadczenia pielęgnacyjnego wstrzymam emeryturę w KRUSIE." Decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. Burmistrz P. na podstawie art. 17, art. 20 ust.3, art.24, art.26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 111), odmówił wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Zdaniem organu I instancji powodem odmowy jest fakt, iż nie da się ustalić daty niepełnosprawności u męża wnioskodawczyni, a więc nie spełniona jest przesłanka z art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Ponadto strona pobiera emeryturę w KRUS w wysokości 1152,46 zł miesięcznie, co stanowi przesłankę negatywną do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik strony domagając się jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. znak: SKO.KA.431.4718/2021 utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że wnioskodawczyni osobiście opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. 24.09.2020 r. U. S. pobiera emeryturę w wysokości 1154,46 zł. w KRUSIE. Zdaniem SKO istotą sporu jest to czy zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. SK 2/17 oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wykładni art.17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. uznało, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może wystąpić osoba, która nie tylko sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale przede wszystkim, jest ona sprawowana w takim wymiarze, że jest zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia. W przypadku ustalenia, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji właściwe do rozpatrzenia wniosku powinny poinformować stronę i wskazać potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie tego prawa będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie strona złożyła oświadczenie, że nie zrezygnuje z pobieranej emerytury, a zatem dokonała wyboru świadczenia. Według Kolegium warunkowe oświadczenie na przyszłość i niepewne o zawieszeniu pobierania emerytury w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wypełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunek rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad członkiem rodziny jest bezwzględny i nie może być warunkowy. Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. pełnomocnik działający w imieniu U. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2022 r. znak sprawy SKO.KA.431.4718/2021 zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobierane przez skarżącą świadczenie emerytalne wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj.:art.6, art.7, art.8, art.9, art.10, art.77, art.79a K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tak postawionymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2021 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonej w całości decyzji. Wniosła także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, na podstawie zgodnego wniosku pełnomocnika skarżącej i organ administracji została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: P.p.s.a.) w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Organ administracji co do zasady przedstawił prawidłową ocenę obowiązującego stanu prawnego znajdującą poparcie w zacytowanym orzecznictwie. Jeśli chodzi bowiem o zakwestionowaną przez Kolegium przesłankę mającą w ocenie organu I instancji stanowić przeszkodę w przyznaniu świadczenia, aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, co jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew stanowisku organu I instancji organy administracji są związane treścią powyższego wyroku i winny się do niego zastosować w toku orzekania. Przedmiotem sporu pomiędzy organem odwoławczym oraz pełnomocnikiem skarżącej jest natomiast inna okoliczność, która legła u podstaw decyzji odmownej tj. pobieranie emerytury przez skarżącą. W ocenie Kolegium, organ prawidłowo umożliwił skarżącej rezygnację z emerytury, ta zaś z takiej możliwości nie skorzystała, co uniemożliwiło przyznanie jej świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego powyższe znajduje potwierdzenie w treści oświadczenia złożonego w postępowaniu przed organem I instancji. Natomiast pełnomocnik skarżącej zarzuca, iż skarżąca nie została poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest jedyną przesłanką negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 9 września 2021 r. złożyła oświadczenie, w którym, po szczegółowym opisie czynności wykonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną wskazała, że jest emerytką od 2014 r., emeryturę otrzymuje z KRUSU. Po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego wstrzyma emeryturę. Kolejne oświadczenie skarżąca złożyła 5 listopada 2021 r., w którym informuje organ, że nie wstrzyma emerytura w KRUSIE ponieważ jest to jedyne źródło utrzymania, zrobi to po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W oświadczeniu z dnia 26 listopada 2021 r. wyraża obawę, że zawieszenie emerytury pozbawi ją środków do życia. W przypadku, gdy jedyną przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego będzie pobieranie emerytury, to złoży w KRUSIE wniosek o zawieszenie świadczenia emerytalnego. Rozstrzygając w sprawie należy też mieć na uwadze, iż organ I instancji wydając swoją negatywną decyzję zignorował przywołane przez Kolegium orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i wbrew powszechnie akceptowanym w orzecznictwie zasadom ustalania świadczenia pielęgnacyjnego uznał za dodatkową przeszkodę w jego przyznaniu wiek w jakim powstała niepełnosprawność L. S.. Trudno nie dostrzegać, iż powyższe działanie organu administracji doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca, która uzyskałaby decyzję wstrzymującą wypłatę świadczenia emerytalnego i przedłożyła ją organowi administracji I instancji - przynajmniej do rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy przez okres kilku miesięcy - pozostałaby bez środków do życia. Powyższe jawi się jako całkowicie nieakceptowalne na gruncie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko pełnomocnika skarżącej, znajdujące zresztą potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (por. np. wyroki: z 6 maja 2022 r. sygn. akt. I OSK 1488/21, z 11 marca 2022 sygn. akt. I OSK 1681/21, z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt. I OSK 873/21). Jak wyjaśnił NSA, celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że skoro przepisy prawa umożliwiają skarżącej wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby skarżąca mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji ostatecznej, również organ odwoławczy nie poinformował skarżącej w sposób prawidłowy i zrozumiały dla strony o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie co umożliwiłoby przyznanie i wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W toku dalszego postępowania organy winny zastosować się do powyższej oceny prawnej, w szczególności co do braku podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Winny też rozstrzygnąć w sprawie, po poinformowaniu na zasadzie art. 79a k.p.a. pełnomocnika skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i po wezwaniu do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno-rentowego. Przy czym, po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy winny uwzględnić, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Organy winny przy współpracy ze stroną prowadzić sprawę w taki sposób, by nie pozostała ona bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.