II SA/Sz 244/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r., M. M. (dalej "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), wystąpiła - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r, poz. 256 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem w dniu [...] lipca 2020 r. decyzji, zezwalającej R. K. na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...], na działkę nr [...], obręb ewid. S.. W motywach wniosku podniosła, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, jednakże bez swojej winy nie brała w nim udziału. Nadto podkreśliła, że decyzja zezwala na przekop i naruszenie skarpy odgradzającej działkę [...] i działkę nr [...], której jest właścicielką od [...] czerwca 2020 r., od drogi publicznej, co naruszy strukturę i budowę geologiczną skarpy i gruntu. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 124, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 k.p.a., Zarząd Powiatu w S. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony, gdyż nie jest właścicielem działki nr [...] obręb ewid. S.. Organ zaznaczył, że przymiot strony w postepowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej przysługuje tylko właścicielom nieruchomości, do której prowadzić ma zjazd z drogi publicznej. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem wnioskodawczyni wniosła na nie zażalenie. Zarzucając naruszenie art. 10, art. 28, art. 61 i 61a, art. 124. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. zaznaczyła, że przysługuje jej przymiot strony, skoro organ nie umorzył postępowania w sprawie z jej wniosku, tylko odmówił jego wznowienia. Zaakcentowała, że sporny zjazd z uwagi na jego usytuowanie jest zjazdem publicznym, z którego z pewnością korzystać będzie również właściciel działki [...] nie mającej dostępu do drogi publicznej, zwłaszcza, że nie sposób wykluczyć, że na nieruchomości [...] nie będzie prowadzona działalność gospodarcza. Zgoda na lokalizację narusza więc jej interes prawny, w tym wywodzony z tzw. prawa refleksowego, polegającego na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania przewidują rozróżnienie dwóch faz postępowania wznowieniowego. W pierwszej kolejności organ powinien zbadać tzw. formalne przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, tj. czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia oraz czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku. Jest to pierwsza faza postępowania, która może zakończyć się dwoma rodzajami rozstrzygnięcia. W przypadku łącznego spełnienia ww. przesłanek następuje wznowienie postępowania w sprawie w formie postanowienia - art. 149 § 1 k.p.a. Odmowa zaś wznowienia zapada w drodze postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wtedy gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych bądź gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu. Na tym etapie nie przesądza się o bycie prawnym decyzji ostatecznej. Badanie bowiem sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym zarówno w art. 151 § 1 oraz § 2 k.p.a. może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a. i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. kończącej drugą fazę postępowania wznowieniowego, zwaną rozpoznawczą. Przy czym w przypadku wskazania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący wniosek o wznowienie wstępnie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, dokonuje tego badania już po wznowieniu postępowania. Kolegium przystępując do oceny dopuszczalności wznowienia przytoczyło treść art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej "u.d.p.") i wyjaśniało, iż z analizy tego przepisu oraz innych przepisów nie wynika, aby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikom gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowania nadzorczego. Organ przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że skarżąca, aby mogła być stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu musiałaby wykazać, iż posiada interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.), a interes ten musi wynikać z przepisu prawa. Zdaniem Kolegium, taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż brak jest przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z tych też powodów wnioskująca o wznowienie postępowania nie może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, co jest oczywiste już na etapie wstępnego badania wniosku i nie wymaga żadnego postępowania wyjaśniającego. Kolegium doszło więc do przekonania, że już na tym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania, zachodzą podstawy do odmowy wznowienia, albowiem wniosek został złożony przez podmiot nieuprawniony. Skoro postępowanie "w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu" nie może być wznowione, nie podlegają zatem analizie inne kwestie formalne jak i merytoryczne podniesione przez wnioskodawczynię. Wobec powyższego Kolegium postanowiło utrzymać w mocy kwestionowane postanowienie, albowiem nie stwierdzono istnienia podstawy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również nie znaleziono innych podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Skarżąca wniosła skargę na opisane wyżej postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Według skarżącej, organ nie zajął się należycie sprawą, skoro w uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie dotyczyło zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a nadto nie ustosunkował się do żadnego z argumentów podniesionych w zażaleniu. Kolegium w swoich rozważaniach ograniczyło się bowiem tylko i wyłącznie do zacytowania obowiązujących przepisów prawa i przytoczenia stanowiska dotyczącego art. 28 k.p.a., ale pominęło kwestię tzw. prawa refleksowego. W szczególności nie odniosło się do twierdzeń, że w sprawie mamy do czynienia ze zjazdem publicznym, z którego korzystać mogą również właściciele działki [...] oraz, że nie jest wykluczone, iż na nieruchomości [...] nie będzie prowadzona działalność gospodarcza. Nie ustosunkował się także do argumentów dotyczących art. 140 k.c. jak i kwestii zawartych w pkt I, II I III złożonego zażalenia, zaś zaskarżone postanowienie wydał po miesięcznym terminie do jego rozpoznania. Poza tym pominął okoliczność, że zjazd został usytuowany częściowo na nieruchomości skarżącej, co czyni ją stroną postępowania, jak i nie dostrzegł, że inwestor nie uzyskał zgody Skarbu Państwa jak i właściwych organów ochrony środowiska na wycinkę drzew i krzaków i rozkopanie skarpy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie przygotowawczym z dnia [...] listopada 2021 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte , a nadto podniósł zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 6 ustawy z dnia marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, dalej u.d.p.) poprze, jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że Skarżąca nie posiada statusu stron- postępowania o lokalizację zjazdu, podczas, gdy Skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której udzielono zezwolenia, 2) naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994,.. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie, 3) naruszenia prawa materialnego tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. poprzez jcy, niezastosowanie w sprawie i błędne uznanie, że Skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu, podczas gdy Skarżący jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej a zjazd został zlokalizowany częściowo na jej nieruchomości, interes prawny Skarżącej wynika również z tego, że lokalizacja zjazdu zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przy tym ponad miarę zakłóci prawo korzystania z nieruchomości, do której posiada tytuł prawny oraz doprowadzi do istotnego niebezpieczeństwa dla osób i mienia znajdującego się na nieruchomości Skarżącej, 4) naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu podczas, gdy Skarżąca posiada interes prawny we wznowieniu postępowania, gdyż lokalizacja zjazdu narusza jej uprawnienie właścicielskie i ingeruje w nieruchomość, do której tytuł prawny posiada Skarżąca i jednocześnie lokalizacja zjazdu zwiększy zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, doprowadzi do istotnego niebezpieczeństwa dla osób i mienia znajdującego się na nieruchomości Skarżącej, 5) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu instancji, pomimo, iż wydane zostało mimo braku przesłanek uzasadniających odmowę wznowienia postępowania oraz brak postanowienia o wszczęciu postępowania, 6) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Organ II instancji kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Sprawa niniejsza, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), wykazała, że akt ten nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatowego w S., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...], dz.nr [...] obręb ewid. S., do działki nr [...] w obręb ewid. S.. Organy obu instancji dokonały wykładni art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 – j.t.), dalej jako "u.d.p." i doszły do przekonania, że skarżącej nie przysługiwał w tej sprawie przymiot strony. W badanej sprawie skarżąca domagała się wznowienia postępowania w opisanej wyżej sprawie podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i wywodząc swój interes prawny z okoliczności, iż jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z działką, do której zjazd ma być wybudowany. Wskazywała na to, że ze zjazdu korzystać będzie zapewne właściciel działki sąsiedniej, która nie ma dostępu do drogi publicznej, jak również, że budowa zjazdu będzie się wiązała z koniecznością rozbiórki sąsiedniej skarpy, a w konsekwencji dojdzie do naruszenia jej prawa własności. Podnosiła również, że zjazd został wybudowany częściowo na jej działce. Na wstępie zatem wyjaśnić należy, że art. 29 ust. 1 u.d.r. nie określa wprost kręgu podmiotów, którym w postępowaniu o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu przysługuje przymiot strony. Koniecznym zatem jest odwołanie się do art. 28 k.p.a., który stanowi, że strona w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "interes prawny". W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech, jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien on być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II GSK 654/19, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd.2). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który przejawia się tym, że strona jest zainteresowana określonym rozstrzygnięciem, jednak jej żądania nie można powiązać z żadną normą obowiązującego prawa. Rozważania powyższe mają istotne znaczenie dla prawidłowego określenia stron postępowania administracyjnego. Z jednej strony bowiem udział w postępowaniu powinny brać wszystkie podmioty, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu, z drugiej zaś strony niedopuszczalne jest nadmierne rozszerzanie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu. Z tego punktu widzenia należy zatem dokonywać oceny przymiotu strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W badanej sprawie za punkt wyjścia stanowić będzie art. 29 ust. 1 u.d.p. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2022 r. sygn., akt I OSK 1053/20, (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia . nsa.gov.pl), iż "z analizy art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do przesłanek związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi: bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości". Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, bowiem skarżącej w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi publicznej nie przysługiwał przymiot strony, zatem nie zachodzi przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącej, iż znaczenie dla jej interesu prawnego miała okoliczność, iż zjazd którego dotyczyło postępowanie będzie miał charakter zjazdu publicznego, a nie indywidualnego. Przekonanie to skarżąca oparła bowiem o swoje przypuszczenia, które nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie ma bowiem na tym etapie postępowania żadnych dowodów pozwalających na twierdzenie, że ze zjazdu będą korzystać właściciele działki nr [...], która stanowi nieruchomość niezabudowaną, ani też, że na działce nr [...], do której zjazd ma zostać wybudowany, będzie prowadzona działalność gospodarcza. Są to wyłącznie przypuszczenia skarżącej, które dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych, które w żadnej mierze nie mają wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej. Sąd nie podzielił również wyrażonej w piśmie pełnomocnika skarżącej argumentacji dotyczącej, iż w związku ze zmianą ustawy Prawo budowlane i brakiem konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej ( inwestycja taka wymaga zgłoszenia), skarżąca nie ma możliwości obrony swoich praw. Skarżąca ma bowiem wynikającą z prawa własności możliwość obrony swoich praw przed sądem powszechnym. Zwłaszcza w sytuacji, gdy na skutek procesu inwestycyjnego doszło do naruszenia tego prawa. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie wywody skarżącej dotyczące prawa refleksowego, bowiem okoliczność, iż zjazd został częściowo wykonany na terenie jej nieruchomości nie wchodzi w zakres postepowania o udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu. Naruszenie prawa własności i wynikające z tego konsekwencje mogą stanowić przedmiot postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania na skutek wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania bez uprzedniego jego wszczęcia i zbadania statusu skarżącej. Skoro bowiem organ uznał, że brak przymiotu strony jest oczywisty i, przy założeniu, że przymiot ten przysługuje wyłącznie właścicielowi działki, do której zjazd indywidualny ma zostać wykonany, nie wymaga badania, to zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.