II SA/Sz 245/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Architektów na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę Zarządzeniem z dnia [...] Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej, wydanym na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w § 1 ustalono wysokość opłat za udostępnianie informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, w szczególności zaś w pkt 6 określono, że przy innym sposobie udostępnienia lub przekształcenia, w związku z którym Urząd Miejski ma ponieść dodatkowe koszty – opłatę ustala się indywidualnie dla każdego wniosku przy zastosowaniu algorytmu : 0 = N + m x 0,30 zł, gdzie : 0 – opłata za informację, N – cena nośnika, m – czas potrzebny na przygotowanie (przetworzenie) informacji wyrażony w minutach, 0,30 zł – cena jednej roboczominuty. W § 4 zarządzenia wskazano, że jego wykonanie powierza się dyrektorom wydziałów oraz kierownikom biur Urzędu Miejskiego. W skardze na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. [...] Okręgowa Izba Architektów z siedzibą w S. wniosła o stwierdzenie jego nieważności w całości, ewentualnie orzeczenie jego niezgodności z prawem oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Przedmiotowemu Zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 11b ust. 3 i 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając swój interes prawny we wniesieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo poprzez ustalenie opłat z tytułu udostępnienia informacji publicznej, nie odpowiadających rzeczywistym i dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ujemnie wpływa na jej sferę materialnoprawną. W szczególności następuje to poprzez uniemożliwienie lub co najmniej znaczne utrudnienie jej dostępu do informacji publicznej, której uzyskanie jest konieczne i uzasadnione realizacją jej ustawowego obowiązku nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem samodzielnych funkcji w budownictwie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, iż skarżąca nie wykazała, by został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, stanowiący przesłankę warunkującą skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje : Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższą regulację, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być więc jedynie uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994r. sygn.akt W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). W doktrynie powszechne jest również przekonanie, że wypracowanie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie jest możliwe. Opowiedziano się zasadniczo za szeroką interpretacją tego pojęcia, podkreślając konieczność wiązania go z przedmiotem uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego, co zauważył też Trybunał Konstytucyjny we wspomnianej wyżej uchwale. Należy zauważyć, że uchylona ustawa z dnia 11 maja 1995r, o NSA w art. 20 ust. 3 precyzowała, iż przez pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwione przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Obowiązująca natomiast obecnie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie zawiera takiej definicji, stąd interpretacja tego pojęcia może stwarzać dużo większe trudności niż poprzednio. W tym świetle odwoływanie się do orzecznictwa sprzed daty wejścia w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być miarodajne. Należy zatem przyjąć, iż istnieje kategoria uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w przeciwnym razie należałoby odmówić ustawodawcy racjonalności rozwiązania przyjętego w tym przepisie. Taki charakter posiadają znane w literaturze przedmiotu tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, które nie są skierowane na zewnątrz, a ich adresatami są podmioty mieszczące się w wewnętrznej strukturze gmin, przez co wyłączona jest dopuszczalność skargi na te akty. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 18 grudnia 1992r., sygn.akt III AZP 30/92 (OSNCP 1993r., nr 7 – 8, poz. 122) oraz w uchwale z dnia 11 lutego 1993r., sygn.akt III AZP 32/92 (OSNCP 1993r. nr 7-8, poz. 118). Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko w całości. Niewątpliwie zaskarżone zarządzenie jest takim tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, albowiem powierzono jego wykonanie dyrektorom wydziałów oraz kierownikom biur Urzędu Miejskiego i nie zostało skierowane na zewnątrz, a nadto jest swego rodzaju instrukcją obliczania opłat za udostępnienie informacji publicznej przez jednostki pozostające w strukturze urzędu obsługującego organ jakim jest Prezydent Miasta. Jego charakteru nie zmienia samo powołanie się na nie przez organ w piśmie z dnia [...], skierowanym do skarżącej. Należy również zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 1 pkt 6 zarządzenia, przy innym sposobie udostępnienia lub przekształcenia (informacji publicznej), w związku z którym Urząd Miejski ma ponieść dodatkowe koszty – opłatę ustala się indywidualnie dla każdego wniosku przy zastosowaniu odpowiedniego algorytmu. Zatem żaden podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie został pozbawiony prawa do kwestionowania opłaty w jego indywidualnej sprawie, z prawem do sądu włącznie. Skargę jako niedopuszczalną należało zatem odrzucić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.