II SA/Sz 245/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 stycznia 2014 r. nr NK-3.4131.21.2014.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie skargi na nieprawidłowości przy ustalaniu wysokości i wypłacie zasiłków przez Dyrektora MOPR w Szczecinie uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. T.L. pismem z dnia [...] r. złożył do Urzędu Miasta "skargę na Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie". W uzasadnieniu pisma T.L. wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przyznaje zasiłki według swojego uznania, nie uwzględniając sytuacji materialnej swoich podopiecznych. Na potwierdzenie powyższego podniósł, że w jego przypadku organ przyznał wprawdzie zasiłek od dnia 1 lipca 2013 r., ale bez uwzględnienia konieczności zachowania ciągłości przyznawanych zasiłków. Ponadto, nastąpiło zmniejszenie jego wysokości w stosunku do poprzednio przyznanego. Takie działanie świadczy o nieludzkim traktowaniu podopiecznych Ośrodka, co jest "haniebnym czynem, który powinien być przykładnie ukarany". W związku z tym skarżący wniósł o wyjaśnienie kwestii dokonanej obniżki zasiłki i braku ciągłości w przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej. Rada Miasta Szczecin uchwałą z dnia 16 grudnia 2013 r., nr XXXVI/1094/13, w oparciu o art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), uznała ww. skargę T.L. na Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, za nieuzasadnioną. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważności uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie skargi na nieprawidłowości przy ustaleniu wysokości i wypłacie zasiłków przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie. W ocenie Wojewody, przedmiotowa uchwała naruszyła obowiązujący porządek prawny w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Argumentując swoje stanowisko w sprawie, organ, po przytoczeniu treści art. 235 K.p.a., wyjaśnił, że przepis ten zawiera domniemanie prawne, zgodnie z którym, skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uważa się - w zależności od treści - za żądanie wznowienia postępowania lub za stwierdzenie nieważności decyzji albo za jej uchylenie lub zmianę. Skarga strony powoduje zatem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, natomiast żądanie podmiotu, który nie ma interesu prawnego, może spowodować wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez organ z urzędu. Organ podniósł, że z uwagi na zawarte w piśmie z dnia 7 października 2013 r. zarzuty dotyczące przyznanych skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej jak i okoliczność, że w sprawie skarżącego pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wydał trzy decyzje (tj. w dniu 24 maja 2011 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 31 maja 2013 r., w dniu 19 listopada 2012 r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r., w dniu 15 lipca 2013 r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r.), zastosowanie winien mieć art. 235 w zw. z art. 236 K.p.a. Tym samym skarga T.L. powinna zostać uznana za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, a zatem po stronie Rady Miasta brak było kompetencji do jej rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę Miasto [...]. W skardze strona skarżąca, zarzucając dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 235 K.p.a., wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem organu nadzoru, że art. 235 K.p.a. zawiera domniemanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przypadku złożenia skargi w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną. Sformułowanie ww. przepisu przesądza, że zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie takiego domniemania. Z przepisu tego a contrario wynika, że w przypadku, gdy treść skargi nie uzasadnia wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, to postępowanie takie nie musi, ale również nie może być wszczęte. Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie następuje automatycznie, a jedynie wówczas, gdy uzasadnia to treść skargi. Zawarte w skardze T.L. zarzuty nie wskazują na przesłanki któregokolwiek z trybów nadzwyczajnych, a zatem treść skargi nie dawała podstaw do wszczęcia żadnego z postępowań, o których mowa w art. 235 K.p.a. Tak więc zarzut rażącego naruszenia przedmiotową uchwałą przepisu art. 235 § 1 K.p.a. jest bezprzedmiotowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że przepis art. 235 § 1 K.p.a., podobnie jak art. 233 i art. 234 K.p.a., przyjmuje zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym. Zatem skarga strony złożona w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, zaś zastosowany tryb powinien odpowiadać treści żądania strony. W niniejszej sprawie analiza skargi nie wykazała, aby zawierała zarzuty personalne skierowane pod adresem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie dotyczące jego zachowania. Natomiast niewątpliwie T.L. kwestionował w niej prawidłowość decyzji ostatecznej, zatem organ powinien był, w zależności od treści wniesionego podania, (doprecyzowanego w przypadku wątpliwości) wszcząć postępowanie, o którym mowa w art. 235 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Podstawę prawną sprawowania przez wojewodę nadzoru nad uchwałami organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 3, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Niejednokrotnie w orzecznictwie i doktrynie zwracano uwagę, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczonych przepisami prawa i mając na uwadze prawem przyznaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zastosowanie środka nadzoru wymaga od organu wykazania w sposób niebudzący wątpliwości sprzeczności z prawem postanowień określonej uchwały lub zarządzenia. Nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. K.p.a.)., przy czym nadzór ten nie może wkraczać w merytoryczną ocenę sposobu załatwienia skargi (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1313/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2639/13). Z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wynika, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, może być wyłącznie istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wskazać konkretnie, w zakresie jakiej normy prawnej wyprowadził wniosek o naruszeniu prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, że uchwała Nr XXXVI/1094/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie skargi T.L. na Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, została wydała bez upoważnienia ustawowego. Zdaniem Wojewody, skarga z dnia 7 października 2013 r. wniesiona przez T.L. winna być załatwiona zgodnie z postanowieniami art. 235 w zw. z art. 246 K.p.a., tj. uznana jako żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany i rozpatrzona przez Prezydenta Miasta, obligując go do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Art. 235 § 1 K.p.a. stanowi, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. W judykaturze i piśmiennictwie podkreśla się, że przepis ten normuje relacje pomiędzy postępowaniem skargowym a postępowaniem ogólnym administracyjnym, dając pierwszeństwo procedurze jurysdykcyjnej. Oznacza to, że organ do którego wniesiono skargę winien precyzyjnie ustalić treść zawartego w skardze żądania, tj. czy strona wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania, czy zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej (por. R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3 z 2011 r., s. 964-965; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod red. L.Klat-Werteleckiej i A. Mudreckiego, wyd. z 2012 r., s. 773-774). Tym niemniej w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2425/13 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "w interesie publicznym jest podejmowanie przez organ administracji działań, które gwarantują ustalenie właściwego trybu postępowania, a nie automatyczne uruchamianie procedur nadzwyczajnych. Istotne jest rozróżnienie przypadku działania strony w trybie skargowym od sytuacji, gdy strona w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym korzysta ze środków prawnych (...)". Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie podziela powołane wyżej poglądy stojąc przy tym na stanowisku, że treść art. 235 K.p.a. w sposób jednoznaczny daje pierwszeństwo trybom nadzwyczajnym, które winny być uruchomione w przypadku skarg wniesionych w sprawach indywidualnych, rozpatrzonych już decyzją ostateczną, co nie wyklucza jednak prawa strony do złożenia skargi na działalność organu lub poszczególnych pracowników administracji publicznej. O tym decyduje bowiem strona wnosząca skargę, której intencją może być albo wzruszenie ostatecznej decyzji w sprawie, albo zainicjowanie działań nadzorczych właściwego organu. Interpretacji skargi dokonuje organ do którego skarga została wniesiona. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy celowe jest odwołanie się do treści pisma T.L. z dnia 7 października 2013 r. Pismo to strona skierowała do Prezydenta Miasta określając ją mianem "skargi" na Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Na wstępie T.L. zarzucił, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przyznaje zasiłki według swojego uznania, nie uwzględniając sytuacji materialnej swoich podopiecznych. Następnie przytoczył wysokość zasiłków jakie zostały mu przyznane w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r., wyrażając swoje niezadowolenie z ograniczonej wysokości świadczeń. Na dowód tego dołączył 3 decyzje wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Sekcji Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Śródmieście Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Działania takie, w ocenie wnoszącego skargę, winny być przykładnie ukarane. W końcowej części skargi T.L. zwrócił się o wyjaśnienie obniżki zasiłku i braku ciągłości zasiłków. Oceniając tak sformułowaną skargę, w ocenie Sądu, można było mieć wątpliwości co do jej charakteru, który przesądzać miałby o żądaniu wszczęcia któregoś z administracyjnych, nadzwyczajnych trybów wzruszenia wymienionych w skardze decyzji ostatecznych. T.L. nie tyle że nie powołał przepisów prawa procesowego, mających uzasadnić wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 145, art. 156, czy art. 155 K.p.a.), lecz nie wskazał z przesłanek uzasadniających wznowienie, stwierdzenie nieważności, uchylenie lub zmianę decyzji. Również Wojewoda nie wyartykułował w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiska, który z powołanych nadzwyczajnych trybów postępowania miałby zostać uruchomiony przez Prezydenta Miasta, błędnie przy tym przypisując temu organowi obowiązek wszczęcia któregokolwiek z tych postępowań. Wojewoda nie uwzględnił bowiem, że do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uprawnione byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodzić się należy z Wojewodą, że większa część pisma T.L. z dnia 7 października 2013 r. dotyczy wątpliwości jej autora co do prawidłowości działań o charakterze orzeczniczym Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Pismo to zawiera jednak również typowe elementy skargowe, takie jak określenie jej mianem "skargi", zarzucenie Kierownikowi przyznawania zasiłków według kryteriów pozaustawowych, bez uwzględniania sytuacji życiowej podopiecznych i żądanie ukarania Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, a więc wyciągnięcia konsekwencji służbowych. Kwestie te niewątpliwie wykraczają poza zakres indywidualnego postępowania jurysdykcyjnego. Zdaniem Sądu, w takich okolicznościach nie można Radzie Miasta zarzucić rozpoznania pisma T.L. w trybie skargowym, które to uprawnienia Radzie przysługują z mocy art. 229 pkt 3 K.p.a. Tak samo nie można odebrać zainteresowanemu prawa do złożenia skargi w trybie art. 227 K.p.a., tylko z tego powodu, że sprawa wiąże się z wydanymi decyzjami ostatecznymi. Skoro Rada Miasta nie utraciła z mocy prawa uprawnień do rozpatrywania skarg zainteresowanego a pismo T.L. zawierało m.in. elementy mogące być uznane za skargę o której mowa w art. 227 K.p.a., to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpoznanie skargi przez Radę Miasta nie zamykało przy tym skarżącemu drogi do ewentualnego wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wzruszenia decyzji (ich uchylenia, zmiany albo wznowienia postępowania). Co więcej, z akt sprawy i wiadomości posiadanych przez Sąd z urzędu wynika, że T.L. wnosząc skargę do Prezydenta Miasta wniósł równocześnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2013 r. w opisanej przezeń sprawie przyznania w zmniejszonej wysokości zasiłku okresowego od 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. w kwocie [...] zł. Skarga ta została złożona przez T.L. w dniu 7 października 2013 r. Z tym dniem sprawa zawisła przed Sądem, zamykając jednocześnie drogę organom administracji do weryfikacji kwestionowanych orzeczeń w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem sytuacji przewidzianej przez art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Możliwość uwzględnienia skargi na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie następuje już jednak w ramach postępowania administracyjnego, do którego odsyła przepis art. 235 K.p.a. W związku z tym, na dzień 16 grudnia 2013 r., w którym rozpatrzeniu podlegała przez Radę Miasta skarga T.L. z dnia 7 października 2013 r., nie było możliwe jej merytoryczne załatwienie przez organy administracji w oparciu o przepisy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Poczynione przez Sąd spostrzeżenia doprowadziły do stwierdzenia, że organ nadzoru w sposób nieuprawniony skorzystał ze środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r., nr XXXVI/1094/13. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.