II SA/Sz 246/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 kpa po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Starosty z dnia [...] r., znak [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty nr [...], z dnia [...] r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia J. D. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych oraz budową zjazdu z drogi gminnej przy ul. G. w S., na terenie działek nr [...] Obr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że J. W. we wniosku z dnia [...] r. zażądał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na realizację wskazanej wyżej inwestycji. Starosta decyzją z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że J. W. nie ma przymiotu strony postępowania. Od decyzji tej odwołał się J. W., zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i wskazał, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia decyzji i stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania dzieli się na dwa etapy. Pierwszy, polega na badaniu wymogów formalnych, takich jak właściwość organu, zachowanie ewentualnego terminu do dokonania czynności prawnej, ustalenie kręgu stron postępowania oraz ustalenie, czy dana czynność prawna dokonana została przez stronę postępowania. W przypadku wznowienia postępowania etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) albo decyzją odmawiającą wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa), w przypadku nie spełnienia któregoś z wymogów formalnych wniosku o wznowienie. Właściwe, merytoryczne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania następuje tylko w przypadku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli istnieje przeszkoda formalna do wznowienia postępowania, nie przechodzi się do drugiego etapu tego postępowania, a więc nie dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Wznowienie postępowania wymaga ustalenia na nowo kręgu stron postępowania. Zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] r. projektem budowlanym, budynek został zaprojektowany w odległości [...] metrów od granicy działki, a w ścianie budynku zwróconego w stronę granicy z działką należącą do J. W. nie znajdują się otwory okienne czy drzwiowe, co spełnia wymóg określony w § 12 ust. 3 pkt l, lit.b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W związku z tym obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach nieruchomości należących do A. i J. D.. Oznacza to, że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem jej właściciel nie może być uznany za stronę w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzja Starosty nr [...] z dnia [...]r. Pozwala to przyjąć, że Starosta S. z oczywistych względów, słusznie odmówił wznowienia postępowania. Od powyższej decyzji J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, że zawiera ona błędy formalne jak i merytoryczne. Zdaniem skarżącego naruszono art. 107 § 3 kpa, ponieważ uchylono się od oceny wszystkich przesłanek i dowodów wskazanych przez skarżącego, a pozbawiając go uprawnień strony w sprawie naruszono art. 28 kpa. W ocenie skarżącego organ tak postąpił, ponieważ starał się ukryć przypadki łamania prawa i powszechnie obowiązujących procedur administracyjnych w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Odmawiając wznowienia postępowania organy obu instancji naruszyły art. 7 kpa i nie wykorzystały możliwości jaką dają przepisy art. 146 § 2 kpa i art. 151 § 2 kpa. Poza tym decyzja Wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wadliwie uzasadnione albowiem organy te uchyliły się od oceny wszystkich wskazanych przez skarżącego przesłanek i dowodów. Rozpatrując wniosek skarżącego, zarówno Wojewoda a wcześniej Starosta zobowiązani byli do oceny każdego wskazanego zarzutu i dowodu. Nie wypełnili zatem spoczywających na nich obowiązków określonych w art. 107 § 3 Kpa. Doprowadziło to w konsekwencji do zlej oceny stanu faktycznego. Ponadto J. W., zarzucił, że pozbawiając go uprawnień strony w sprawie o pozwolenie na budowę naruszono art. 28 kpa, ponieważ organy skupiły wyłącznie uwagę na lokalizacji budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy lokalizacja nie jest kwestionowana. W ocenie skarżącego nie ma powodu aby odmowa wznowienia postępowania była uzasadniana w taki sposób z pominięciem ścisłego powiązania decyzji Nr [...] z dnia [...] r., i Nr [...] z dnia [...] r. Decyzje te zostały wydane bez udziału skarżącego i z rażącym naruszeniem prawa. Pośrednio potwierdzają to wyroki WSA w S. z dnia 1 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 1248/08 jak i NSA w W. z dnia 1 czerwca 2009 r., II OSK 1062/08. Odmawiając wznowienia postępowania, jak stwierdził J. W., naruszono art. 7 kpa, Było to wynikiem działania organów administracji niezgodnie z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do wyrządzenia mu szkody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów, niż wskazał skarżący. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy podkreślić, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu zobowiązuje organ prowadzący postępowanie administracyjne do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w sprawie powoduje naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten ma zastosowanie niezależnie od tego czy brak udziału w sprawie miał wpływ na treść decyzji. W powołanym przepisie mowa jest jednak o stronie, która nie brała udziału w sprawie. Tak więc, jeżeli dany podmiot domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ musi w pierwszej kolejności przesądzić, czy wnioskodawcy przysługuje status strony. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa., gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednak zagadnienie to jest badane po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania. Natomiast, gdy chodzi o odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. z uwagi na to, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, to wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) następuje po wznowieniu postępowania (wyrok WSA we W. 13 lutego 2009 r., III SA/Wr 368/08, LEX nr 519728). W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wznowienia postępowania przyjmując, że J. W. nie jest stroną postępowania. Zatem przesądził o legitymacji wnioskodawcy we wstępnej fazie postępowania, jeszcze przed jego wznowieniem. Jednak treść art. 149 § 3 kpa wyłącza dopuszczalność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania następuje w toku wznowionego postępowania. Wyjaśnienie, czy J. W. przysługiwał przymiot strony, a także, czy mając taki status został pozbawiony udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wymagało uprzedniego wznowienia postępowania, to jest wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Ustalenie istnienia tych okoliczności stanowi jednocześnie badanie przyczyn wznowienia i dopuszczalne jest wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Powołanie w podaniu o wznowienie postępowania, podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest więc niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie stanowi przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Organ nie może zatem dokonać oceny przyczyn wznowienia na wstępnym etapie postępowania, przesądzając że złożony wniosek nie może prowadzić do wznowienia postępowania. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.