II SA/Sz 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu D. R. i G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala sprzeciw. Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) E. M.- W. oraz Z. W., właściciele działki nr [...], obręb [...] zwrócili się do Wójta Gminy D. w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie działek o nr [...], [...] oraz [...] ze szkodą dla działki nr [...], z takim wnioskiem zwrócili się do ww. organu również M. i D. K. właściciele działki nr [...], obręb [...] w sprawie stanu wody na gruncie działek nr [...], [...] i [...] ze szkoda dla działki nr [...], obręb [...], podobny wniosek złożyli I. i P. S., właściciele działki [...] dotyczący naruszenia stanu wody na gruncie działek nr [...], [...] oraz [...] ze szkodą dla działki nr [...] obręb [...] W toku postępowania dnia 15 maja 2018 r. organ przeprowadził oględziny działek wnioskodawców oraz działek położonych w ich sąsiedztwie W protokole oględzin nie stwierdzono zastoisk wodnych. Ustalono, że teren ukształtowany jest ze spadkiem w kierunku [...], przy której położone są działki wnioskodawców. Nadto organ przyjął oświadczenia właścicieli działek położonych przy ul. [...] [...], zgodnie z którymi nie doszło do zaburzenia naturalnego kierunku spływu wody. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy D. odmówił wydania decyzji w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie działki nr [...] obręb [...], a po podziale nieruchomości nr [...], będącej własnością M. i K. M., nr [...], będącej własnością Ł. S. i E. P.- S. oraz nr [...] będącej własnością D. i G. R., działki nr [...] będącej własnością D. i A. M., działki nr [...] będącej własnością P. i A. R. ze szkodą dla działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], Gmina D., będącej własnością M. i D. K., działki nr [...] obręb [...], będącej własnością Z. W. i E. M.-W. i działki nr [...] obręb [...], będącej własnością P. i I. S.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 234 ust. 5 Prawa wodnego nie wszczyna się postępowania, gdy upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Natomiast w przedmiotowym przypadku do zalewania dochodzi od 7 lat. Wójt Gminy D. nie stwierdził ponadto, aby na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w M. doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla działek nr [...], [...] i [...]. Organ wskazał, że do zalewania dochodziło przed wybudowaniem osiedla przy ul. [...], a problem z zalewaniem działek jest efektem podniesienia się poziomu wód gruntowych na terenie G. D. [...] r. w związku z obfitymi opadami w [...] roku. Kwestionując wydane rozstrzygnięcie wnioskodawcy złożyli od niego odwołanie wnosząc o jego uchylenie w całości, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Odwołujący zarzucili brak dowodu z opinii biegłego, przesłuchania wnioskodawców, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniach i przeprowadzonych oględzinach. Po rozpoznaniu złożonego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto wyjaśnił, że zdarzeniem, o którym mowa w art. 234 ust. 5 ustawy, od którego liczy się pięcioletni termin do wszczęcia postępowania administracyjnego jest powzięcie informacji przez właściciela o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Stwierdzono w sprawie, że działki nr [...], [...] i [...] były zalewane zarówno w [...] roku, jak i wcześniej, natomiast nie stwierdzono – wskutek braku przeprowadzenia właściwego postępowania w tym kierunku – czy jest to związane ze szkodliwą zmianą stosunków wodnych. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie mógł na tym etapie odmówić przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, gdyż byłoby to przedwczesne. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie Kolegium stwierdziło, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie przepisów Prawa wodnego, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. W ocenie organu odwoławczego dokumentacja zgromadzona przez organ I instancji obejmująca protokół oględzin, protokół kontroli dotyczący budowy murów oporowych, zdjęcia, wyjaśnienia spółki DDC nie była wystarczająca. Opinii biegłego nie mogły zastąpić bowiem oględziny z udziałem przedstawiciela organu. Kwestie dotyczące zmian stanu wody na gruncie, wpływu drenażu technologicznego na działkach nr [...] i [...] w M. , istnienia rurociągów odwadniających na terenie, którego dotyczy kwestia stosunków wodnych i jego stanu, podniesienia terenu na działce nr [...] w M. ; wyjaśnienie, czy istniało oczko wodne na terenie, którego dotyczy postępowanie, a jeśli tak, to jaki wpływ miało jego zasypanie; wyjaśnienie czy utwardzenie i podniesienie dojazdu na działce nr [...] miało wpływ na zmianę stosunków wodnych; wyjaśnienie, czy doszło do zmiany intensywności spływu wód powierzchniowych, a w przypadku wystąpienia szkody ustalenia związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim, ewentualnego sposobu postępowania w przypadku zmiany stanu wód wpływającej szkodliwie na grunty sąsiednie, kwestie wpływu rodzajów gruntów działek i ich chłonności - powinny być zdaniem Kolegium przedmiotem opinii biegłego. W zakresie dotychczas przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego organ II instancji dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w związku z tym uznał, że nie zgromadzono i nie oceniono w sposób prawidłowy materiału dowodowego. Podkreślił, że oględziny nie mogą prowadzić do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka bądź strony. Z protokołu oględzin terenu nieruchomości, sporządzonego w dniu 2 lutego 2018 r. wynika, że zawiera on również zapisy oświadczeń osób uczestniczących w oględzinach, które nie dotyczyły obecnego stanu nieruchomości. Zdaniem Kolegium organ I instancji winien był przesłuchać strony, bądź świadków i dopiero wówczas tak zebrany materiał dowodowy posiadałby walor materiału zebranego w sposób prawidłowy. Tymczasem organ I instancji nie podjął działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w rezultacie nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej złożyli D. i G. R. (właściciele działki nr [...] w M. ), zarzucając naruszenie art. 234 ust. 5 Prawa wodnego poprzez uznanie, że powołany przepis nie ma zastosowania w sprawie, jak również poprzez błędne uznanie, że niezbędna jest opinia biegłego. Wobec zgłoszonych naruszeń wnieśli o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu, powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji, podnieśli, że problem z zalewaniem posesji był zgłaszany w [...] r., w tym między innymi przez właścicieli działek nr [...], [...], [...]. W tych okolicznościach przewidziany w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego pięcioletni termin, już upłynął. Ponadto skoro wnioskodawcy nie dostarczyli do urzędu projektów zagospodarowania wód deszczowych pochodzących z terenu ich działek, zatem istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że w sytuacji gdy działki sąsiadujące z działkami wnioskodawców mają wykonany drenaż, to wnioskodawców zalewa ich własna woda opadowa. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. została wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t. ze zm.) - zwanej dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t. ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie należy mieć na względzie, że podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W myśl natomiast art. 234 ust. 2 ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wówczas stosownie do treści art. 234 ust. 3, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Na tle zacytowanego przepisu wskazać należy, że dla nałożenia sankcji w postaci nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom niezbędne jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek: 1) zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych np. stanu wody na gruncie, kierunku spływu wód, 2) skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji w tym przedmiocie postępowanie wyjaśniające ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona negatywny wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia zatem jeszcze do tego, aby organ uwzględnił zgłoszone w trybie omawianego przepisu żądanie, gdyż konieczne jest także stwierdzenie istnienia związku przyczyno-skutkowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości sąsiedniej. Poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnym dla zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy co do zasady wymaga wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Sprawy prowadzone w trybie tego przepisu są z reguły sprawami specyficznymi i skomplikowanymi, do rozstrzygnięcia których potrzebna jest wiedza z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie nawet przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że w tego rodzaju sprawach należy korzystać z dowodu w postaci opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu wymagane jest w szczególności, gdy tak jak w sprawie istnieje różnica stanowisk między właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych albo w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Opinia biegłego niekiedy jest więc jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu lub braku istnienia związku przyczynowego między określonym działaniem, a stanem wód oraz wskazującym – w razie przesądzenia tego związku – na rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (por. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2740/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 444/18, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe rozważania zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w pierwszej kolejności prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji w kontekście przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego nie można podzielić zarzutu sprzeciwu jakoby brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że w sytuacji, gdy tak jak w sprawie istnieje różnica stanowisk między właścicielami gruntów sąsiednich w kwestii zakłócania stosunków wodnych opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Wobec braku opinii biegłego sporządzonego na potrzeby sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego o niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego przez organ I instancji, który swoje rozstrzygnięcie oparł na protokole oględzin działek wnioskodawców oraz tych sąsiadujących z nimi, zdjęciach tych działek, protokole kontroli dotyczącej budowy murów oporowych. Sąd zwrócił uwagę, że uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał okoliczności faktyczne, które powinny być przedmiotem opinii biegłego, w tym podnoszone w sprzeciwie kwestie wpływu drenażu technologicznego położonego m.in. na działce nr [...] (należącej do wnoszących sprzeciw), jak również wpływu rodzajów gruntów działek i ich chłonności. Prawidłowo za konieczną do wyjaśnienia przy pomocy opinii biegłego uznano okoliczność, czy doszło do zmiany intensywności spływu wód powierzchniowych, a w przypadku wystąpienia szkody ustalenia związku przyczynowo – skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Dopiero wówczas zostanie wykazane, czy zmiana stosunków wodnych na nieruchomościach wnioskodawców oraz okresowe ich zalewanie jest wynikiem działań innych podmiotów, czy też wynika z ukształtowania terenu. Wobec tego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skorzystanie z dowodu z opinii biegłego wydaje się konieczne, gdyż zaistnienie przesłanek nałożenia nakazów, o jakich mowa w art. 234 ust. 3 ustawy nie zostało ani wykazane, ani też wykluczone, zaś ocena organu, który nie posiada fachowej wiedzy w tym zakresie, dokonana głównie w oparciu o oględziny nieruchomości nie jest wystarczająca. Odnosząc się do kolejnego zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia art. 234 ust. 5 ustawy polegającego na mylnym uznaniu przez Kolegium, że nie ma on zastosowania wskazać należy, że zgodnie z jego treścią postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Inaczej rzecz ujmując momentem, od którego liczy się pięcioletni termin do wszczęcia postępowania administracyjnego, jest powzięcie informacji przez właściciela o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Tymczasem skoro ostatnie wystąpienie szkody nastąpiło w 2017 r., co zostało potwierdzone w protokole oględzin działek z dnia 15 maja 2018 r., a postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosków z dnia 16 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu), zatem brak jest podstaw do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu, zaś bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostaje okoliczność o zalewaniu działek również w 2011 r. Podsumowując zdaniem Sądu, organ I instancji procedował w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan sprawy, który nie pozwalał na weryfikację wystąpienia przesłanek zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy, a w rezultacie przedwcześnie odmówił wydania decyzji w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie. Skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik, zatem uzasadnione było podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.