II SA/Sz 250/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata Z. B. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. R. S. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie, art. 7 ust. 1, 1a i 5, art. 6 ust. 1 i 10, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm., dalej zwanej "u.d.m.") oraz § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, dalej zwanego "rozp.") przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. Od powyższej decyzji R. S. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , które decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu wniosku R. S. o wznowienie postępowania w ww. sprawie, Kolegium decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] r., Nr [...] oraz decyzję organu I instancji i przyznało R. S. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 2 ust. 2 rozp. z Konstytucją, wobec czego po ponownym przeliczeniu należnego R. S. dodatku mieszkaniowego, organ odwoławczy ustalił, że dodatek ten wyniósł [...] zł. Wydatki na zajmowany lokal wyniosły [...] zł, natomiast wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo skarżącego wyniosły [...] zł. Odnośnie ryczałtu za brak ciepłej wody organ podał, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt z tytułu powyższego braku, zgodnie z § 3 ust. 2 rozp. Wobec okoliczności, iż lokal skarżącego nie jest wyposażony w centralną ciepłą wodę, doliczono ryczałt w wysokości[...] zł. Na powyższą decyzję Kolegium R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarejestrowaną pod sygn. II SA/Sz 501/08, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...] kWh za brak centralnej ciepłej wody. W jego ocenie zmniejszenia z [...] kWh na [...] kWh dokonano bezprawnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. W dalszej części R. S. wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1/ czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2/ czy niezachowanie rzeczywistej dwuinstancyjności w niniejszym postępowaniu administracyjnym przez dwukrotne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ drugiej instancji jest zgodne z zasadami i prawem demokratycznego państwa, 3/ czy przymus adwokacki od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako sądem I instancji jest zgodny z Konstytucją, 4/ czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne np. § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu (uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 10 października 1998 r.) umożliwiające adwokatom składanie opinii prawnych, które kończą postępowanie sądowe są zgodne z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało argumentację zajętą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2008 r. referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata. Pismem z dnia [...] r. oraz dodatkowo na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wystąpił o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawami II SA/Sz 236/08, II SA/Sz 744/08, II SA/Sz 270/09 oraz aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi zawartymi w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dotyczących połączenia spraw. Z kolei postanowieniem z dnia 16 września 2009 r., sygn. II SA/Sz 501/08, Sąd ten zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia problematyki konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 o dodatkach mieszkaniowych przez Trybunał Konstytucyjny. Z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 23 września 2009 r. , sygn. akt P 81/08 orzeczenia, postanowieniem z dnia 1 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. skarżący ponowił wniosek o wystąpienie z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie objętym treścią skargi. Postanowieniem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. II SA/Sz 501/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny , po rozpoznaniu wniosku skarżącego, wyłączył od rozpoznania sprawy sędziego Stefana Kłosowskiego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Sz 501/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku, Sąd odnosząc się do kwestionowanego w skardze sposobu ustalenia ryczałtu na zakup opału, który stanowi wydatek będący podstawą obliczenia świadczenia wskazał, że treść § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, wydanego na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych rozporządzenia nie uległa zmianie. W szczególności nie została ona zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału w sposób jednoznaczny, nie pozwalający organom administracji publicznej na odmienne ustalenie wysokości tego wydatku. W uzasadnieniu podkreślono, że składowi orzekającemu znany jest pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1192/07, w którym wskazał on m.in., że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (Dz.U. z 18 maja 2006 r., Nr 84, poz. 587) jest derogacja całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. z dniem ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, ponieważ: "Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji". Skład orzekający rozpoznający przedmiotową sprawę ww. wyrok zrozumiał jednak w ten sposób, iż jego konsekwencją jest wyłącznie derogacja tych przepisów rozporządzenia, które wymienione były w pytaniach prawnych przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu i wymienione zostały w sentencji wyroku. Odnosząc się do kwestii nieprawidłowego zaliczenia przez organy do dochodów skarżącego jego dochodu brutto - Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 3 ust. 3 u.d.m. nie przewidziano możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych powiększającego dochód netto. Od niniejszego orzeczenia skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1728/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. o sygn. akt P 4/05 uznał przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie NSA wyjaśnił, że w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1192/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie za sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 u.d.m., zawierającego delegację do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. W konsekwencji, od dnia [...] r., w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane te sprawy. Tymczasem ustalenie dodatku mieszkaniowego dla R. S. nastąpiło z powołaniem się na przepisy rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r., które nie mogło stanowić podstawy prawnej do rozstrzygania w tym zakresie, albowiem stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia, spowodowało, że również wydany w oparciu o ten przepis akt wykonawczy utracił przymiot konstytucyjności, co oznacza, że jego przepisy nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji w tej sprawie. Po przekazaniu akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprawa została zarejestrowana pod nowym numerem porządkowym: II SA/Sz 250/11. Postanowieniem z dnia 9 września 2011 r., sygn. II SA/Sz 250/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił złożony na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r., wniosek skarżącego o wyłączenie o udziału w postępowaniu sędziego – Iwony Tomaszewskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Ponadto w myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaznaczyć należy przy tym, iż przedmiotową sprawę Sąd rozpatruje ponownie w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1728/10, poprzednio wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Sz 501//08 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego, przeprowadzona powtórnie kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, wysokość dodatku mieszkaniowego została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 9 ust. 1, który to przepis w pkt 1 upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P.4/05 przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego, wytycznych dotyczących treści aktu, każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu" jest sprzeczne z Konstytucją. Przepis art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ani inne przepisy tej ustawy nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia (OTK – A 2006,Nr5, poz. 55). W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powyższy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 86, pod poz. 587 z dnia 18 maja 2006 r. i z tym dniem zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji przepis uznany za niekonstytucyjny utracił moc obowiązującą. Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Tak więc, od dnia [...] r., w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane te sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1192/07, i z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1418/08). Wbrew twierdzeniu skarżącego brak jest podstaw prawnych by przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego do dochodu skarżącego zaliczony był jego dochód netto. Definicję "dochodu" na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatków z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywienia, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w [...] r. Przytoczony przepis enumeratywnie wymienia jakiego rodzaju świadczenia mogą być nie wliczane do dochodu. W przepisie tym nie przewidziano możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych powiększającego dochód netto. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na względzie, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań. Z powyższych względów, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt I sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II), sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.