II SA/Sz 253/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]. W dniu [...] r. U. K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. K.. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia[...] ., nr[...] , odmówił przyznania wnioskującej przedmiotowego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki do jego otrzymania, tj. przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Strona odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., argumentując, iż przekroczone kryterium nie uwzględnia bieżących wydatków jej rodziny. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ww. świadczenie przysługuje zgodnie z art. 16a ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Natomiast, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ust. 2), zaś za dochód uznaje się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, jak również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego, zaliczkę alimentacyjną określoną w przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji oraz inne wymienione w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, (art. 5 ust. 4b cyt. ustawy). Jak wynika z akt sprawy mąż odwołującej Z. K. - orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. - zaliczony został do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do [...] r. Opiekę nad nim sprawuje żona U. K.. Dochód dwuosobowej rodziny odwołującej w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł i przekracza ustawowe kryterium które wynosi [...] zł. Na dochód składał się dochód męża za [...] r. z tytułu otrzymywanej renty chorobowej w wysokości [...] zł, podzielony przez 12 miesięcy, co w przeliczeniu na liczbę miesięcy wynosi [...] zł. Dochód wynosi: [...] zł : dwie osoby = [...] zł. Z akt sprawy wynika, iż dochód rodziny na osobę wynosi [...] zł, tym samym przekroczone jest kryterium dochodowe o [...] zł uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej w odwołaniu decyzji, zdaniem Kolegium, dochód rodziny został ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż świadczenia rodzinne, w tym specjalny zasiłek opiekuńczy, nie są przyznawane uznaniowo. Przysługujący zasiłek i jego wysokość podlega ścisłemu wyliczeniu arytmetycznemu według przepisów ustawy, zależnie od spełnienia, kumulatywnie wyliczonych w art. 16a ustawy przesłanek. W dniu [...] r. U. K. wniosła skargę na ww. decyzję SKO w K. wskazując, że przyznanie jej na męża specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niezbędne z uwagi na bardzo trudną sytuację zdrowotną i finansową rodziny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Nowelizacja ta wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca dodał nowe świadczenie nazywane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym ( art.1 pkt 1 i pkt 4 ustawy nowelizującej), uregulowane szczegółowo w dodanym art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ww. ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazać przy tym należy, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest jednocześnie od kryterium dochodowego i przysługuje jedynie w sytuacji, w której łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ww. ustawy), a zatem nie przekracza kwoty kryterium dochodowego wynoszącego w dniu wydawania przez organ I instancji decyzji [...] zł. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego. Przy czym uzależnienie możliwości ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy od spełnienia kryterium dochodowego jest istotnym elementem konstrukcji tego świadczenia. Zastosowanie tego kryterium odnoszącego się do łącznych dochodów dwóch rodzin – rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki, miało służyć wprowadzeniu najbardziej racjonalnych zasad przyznawania tego świadczenia oraz ustalenia dochodu w sposób odpowiadający rzeczywistości. Wymaga podkreślenia, że przewidziane w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnienie możliwości ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy od spełnienia kryterium dochodowego obliczanego z uwzględnieniem łącznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 orzekł , że przepis ten jest zgodny z art. 2, art. 32 ust.1 i art. 69 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to – mimo że wprowadza ograniczenie w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów podobnych – ma uzasadnienie z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Odpowiada również treści art. 71 ust.1 zdania drugiego Konstytucji, który umożliwia ustawodawcy odmienne traktowanie rodzin w trudnej sytuacji materialnej. W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania świadczenia stanowiło ustalenie przez organ, iż dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe o [...] zł. W ocenie Sądu, poczynione przez oba organy orzekające w sprawie ustalenia co do wysokości łącznego dochodu rodziny skarżącej oraz dochodu osoby wymagającej opieki nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W przypadku rodziny skarżącej nastąpiło zatem przekroczenie dochodu, bowiem dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, w związku z czym przekracza ww. kryterium ustawowe. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, w której łączny dochód na osobę w rodzinie jedynie nieznacznie przekracza kryterium dochodowe, jest w istocie tożsama z sytuacją osób w rodzinie, której dochód zbliża się do kwoty przyjętego kryterium dochodowego, ale go nie przekracza. Ustawodawca przewidział taką sytuację w przepisie art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie organy orzekające nie zbadały, czy nie zachodzi w niej przesłanka określona w art. 16a ust. 3 ww. ustawy. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że w cytowanym wyżej ust. 3 art.16a ww. ustawy mowa jest o przysługiwaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dokonując wykładni gramatycznej tego przepisu, wskazać należy, że mówi on o "przysługiwaniu" zasiłku, a nie o przyznaniu zasiłku, tj. skonkretyzowaniu prawa w formie aktu administracyjnego. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie, czy hipotetycznie w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwałoby skarżącej omawiane świadczenie. Tymczasem, z treści kwestionowanych przez skarżącą decyzji nie wynika, czy w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwał jej lub mógł jej przysługiwać specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nie. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7, 77 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku, czy skarżącej w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy lub mógł jej przysługiwać taki zasiłek mając na uwadze, że skarżącej do [...] r. przyznane było świadczenie pielęgnacyjne. Co prawda świadczenie to nie jest tożsame ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, jednakże należy mieć na uwadze, iż do dnia [...] r. ustawa o świadczeniach rodzinnych, jak już wyżej wskazano, nie przewidywała specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.