II SA/Sz 253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B. z dnia [...] r., nr [...] Z, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w B., na podstawie art. 20 ust. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 – 4, 10, 11, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, 471), a także uchwały Rady Powiatu w Białogardzie nr XV/115/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Białogardzkiego, udzielił A. K. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (o powierzchni określonej w tabeli zawartej w tej decyzji) drogi powiatowej nr [...] K. – S. , działka nr [...] obręb Z., w okresie od 9 listopada 2020 r. do 18 listopada 2020 r. w celu budowy oświetlenia drogowego w m. Z. ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie wspomnianego pasa drogowego w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji A. K. wniósł odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 8 ustawy o drogach publicznych, a także § 1 uchwały Rady Powiatu w Białogardzie nr XV/115/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Białogardzkiego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony bowiem z decyzji lokalizacyjnej nr [...] wynika, że to inwestor jest zobowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa ruchu drogowego w celu prowadzenia robót oraz na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Niezależnie od powyższego, zdaniem strony, naruszony został także art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z treści tego przepisu wynika, że zezwolenie zarządcy drogi nie jest wymagane (i nie pobiera się opłat) gdy zajęcie pasa drogowego następuje na cele związane z np. przebudową drogi. W ocenie skarżącego, wykonanie infrastruktury drogowej w postaci oświetlenia drogi należy niewątpliwie zakwalifikować właśnie jako przebudowę drogi. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym, zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację w pasie drogowym, a następnie do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) – jest sam wnioskodawca. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego, zaś warunki formalne wniosku zawiera wydane na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przepisy regulujące kwestię ochrony pasa drogowego i zezwolenia na jego zajęcie w innych celach niż potrzeby związane z tą ochroną, wprowadzają jako zasadę obowiązek ochrony pasa drogowego, spoczywający przede wszystkim na zarządcy drogi i nie określają precyzyjnie, w jakich przypadkach zarządca drogi uprawniony jest do wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa. Wskazują jedynie, że zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem zarządcy drogi, jest możliwe w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ustawodawca pozostawił ocenę każdego konkretnego przypadku zarządcy drogi, który zobligowany jest do obiektywnej oceny wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i przedstawionego w nim stanu faktycznego pod kątem zaistnienia okoliczności, które mają być szczególne i mają uzasadniać zezwolenie na to zajęcie. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zezwala na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zdaniem Kolegium, pozbawienie zarządcy drogi kompetencji w zakresie udzielania zezwolenia na wykonywanie robót w pasie drogowym oraz na umieszczenie przyłącza zagrażałoby bezpieczeństwu użytkowników drogi oraz wypaczało kompetencje zarządcy wysłowione w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy zaznaczył, że z zapisu § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, stanowiącego, że droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa, nie można wywodzić o uznaniu przedsięwzięcia za urządzenia infrastruktury technicznej związane z zarządzeniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wobec tego, tym bardziej nie można przyjąć, aby budowa oświetlenia drogowego nie wymagała uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, skoro to na nim spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa na drogach oraz dokonywania oceny badania wpływu robót na bezpieczeństwo na drogach. Zdaniem Kolegium, obowiązek oświetlenia drogi nie dotyczy całych ciągów pasa drogowego wzdłuż wszystkich dróg lecz głównie miejsc, na które wskazuje przepis § 109 rozporządzenia. Z przepisu tego nie wynika, że każdy słup oświetleniowy przy drodze oraz położone wzdłuż drogi urządzenie do doprowadzania energii elektrycznej z racji położenia w pasie drogowym stanie się urządzeniem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Kolegium podkreśliło, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. W ocenie organu odwoławczego, zarządca drogi miał zatem podstawy do orzekania o wysokości opłaty administracyjnej, gdyż zajęcie pasa drogowego jest odpłatne (z tym, że nie płaci się opłat w przypadku udostępnienia kanału technologicznego zarządzanego przez zarządcę drogi podmiotowi trzeciemu celem umieszczenia w nim linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych). A. K., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B. z dnia [...] listopada 2020 r., a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzuty analogiczne do tych, które zawarł w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie wystąpił z przedmiotowym wnioskiem (o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) w swoim imieniu ale w imieniu inwestora Gminy K.. Wynika to wprost z dołączonego do wniosku pełnomocnictwa. Z tego względu adresatem decyzji powinien być inwestor, zaś skarżący nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Strona nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem Kolegium, dotyczącym konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu budowy oświetlenia drogowego – jako celu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W jej ocenie, pogląd organu zasadza się na przyjęciu, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest wymagane jedynie/ wyłącznie wówczas, gdy są to prace prowadzone w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Żadna z metod wykładni art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie prowadzi jednak do takiej konkluzji. Z treści tego przepisu wynika a contrario, że zezwolenie zarządcy drogi na jej zajęcie nie jest wymagane gdy następuje na cele w nim wymienione bez względu na to czy planowane prace poprawią bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wykonanie oświetlenia drogi zawsze będzie przy tym przebudową drogi i zawsze poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, który to wniosek poparła strona skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu budowy oświetlenia drogowego w m. Zwartowo oraz nakładająca na skarżącego opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł. Zdaniem skarżącego wspomniana opłata została na niego nałożona niezasadnie. Po pierwsze nie powinien być jej adresatem ponieważ wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego złożył nie w imieniu własnym lecz w imieniu inwestora (Gminy K.), a po drugie zajęcie pasa drogowego na cele związane z przebudową drogi nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Wykonanie oświetlenia drogowego stanowi taką właśnie przebudowę, zatem zgoda zarządcy drogi nie była w tym wypadku wymagana. Natomiast zdaniem organu, uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót może być zarówno inwestor, jak i prowadzący te roboty wykonawca – faktycznie pas drogowy zajmujący. Ponieważ wniosek – w ocenie Kolegium – A. K. (wykonawca) złożył w imieniu własnym, zatem to on winien być adresatem decyzji. Jednocześnie organ nie zgodził się z poglądem skarżącego, że na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania oświetlenia drogowego nie jest wymagane zezwolenie zarządcy drogi. W ocenie Kolegium, z treści § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) "nie można wywodzić o uznaniu przedsięwzięcia za urządzenia infrastruktury technicznej związane z zarządzeniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego". Droga powinna być oświetlona ze względu na bezpieczeństwo ruchu, jednak obowiązek ten nie dotyczy całych ciągów pasa drogowego wzdłuż wszystkich dróg lecz głównie miejsc, na które wskazuje przepis § 109 ww. rozporządzenia, dla których próg bezpieczeństwa jest niewątpliwie podwyższony (skrzyżowania, obiekty mostowe, przejścia dla pieszych, przejazdy dla rowerzystów, dojścia do przystanków komunikacji zbiorowej na terenie zabudowy). Powyższe stanowisko organu okazało się nietrafne. O ile należy zgodzić się z Kolegium, że uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót może być zarówno inwestor jak i wykonawca tych robót, o tyle pogląd, że w tym wypadku wniosek został złożony przez skarżącego (wykonawcę) w imieniu własnym budzi istotne wątpliwości. Co prawda wymieniony faktycznie nie wskazał jednoznacznie w treści wniosku z dnia 5 listopada 2020 r., że działa w imieniu inwestora tj. Gminy K., jednak jako załącznik do wniosku wymienił upoważnienie do działania w imieniu inwestora wraz z dowodem opłaty skarbowej, a następnie dołączył do akt pełnomocnictwo z dnia 17 listopada 2020 r., podpisane przez Burmistrza K., upoważniające go do "reprezentowania Gminy K. w sprawach formalno-prawnych, składania wniosków do organów określonych przepisami prawa w celu uzyskania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wynikających z ustawy o dogach publicznych związanych z wykonaniem w/w inwestycji oraz odebrania decyzji w imieniu inwestora po jej wydaniu przez stosowne organy". W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że wniosek został złożony w imieniu inwestora, wobec czego działanie organu polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., której adresatem uczyniono wykonawcę robót - należy uznać za wadliwe. Jak już wspomniano wcześniej, sam fakt wskazania jako załącznika do wniosku – "upoważnienia do działania w imieniu inwestora" wraz z dowodem opłaty skarbowej powinien wzbudzić wątpliwości organu co do tego kto jest faktycznie w tym wypadku wnioskodawcą. Z tego względu organ powinien podjąć stosowne kroki celem wyjaśnienia tej kwestii jeszcze przed wydaniem decyzji co umożliwiłoby skierowanie jej do właściwego podmiotu. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że niezależnie od tego czy wnioskodawcą w niniejszej sprawie byłby wykonawca robót czy też inwestor, z przyczyn, które zostaną omówione poniżej, brak było podstaw do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, "w celu budowy oświetlenia drogowego". Jak wynika z treści dołączonej do akt administracyjnych decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w B. na wniosek Gminy K. zezwolił na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] K. – S. , działka nr [...] obręb Z. gmina K., chodnika ze zjazdami, zatoką autobusową, a także kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia drogowego. Jednym z elementów opisanej wyżej inwestycji była zatem budowa oświetlenia drogowego, w pasie drogi powiatowej nr 1056Z (której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 5 listopada 2020 r.). Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei w świetle art. 4 pkt 2 tej ustawy, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Jednocześnie art. 4 pkt 21 wspomnianej ustawy stanowi, że "ochrona drogi" - oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Jak wynika z powyższych przepisów, zajęcie pasa drogowego na cele związane m.in. z przebudową czy z ochroną dróg nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji, nie wymaga również pobrania opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Podzielając w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 398/17), należy wskazać, że słupy oświetleniowe oraz oprawy oświetleniowe stanowią urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W świetle uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), urządzenia oświetleniowe zostały zaliczone do wyposażenia technicznego dróg. Dotyczący tego zagadnienia § 109 tego rozporządzenia zamieszczony został bowiem w Dziale IV tego aktu zatytułowanym "Wyposażenie techniczne dróg". Urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z drogą wymienione zostały w § 140 tego rozporządzenia jednak nie ma wśród nich urządzeń oświetleniowych. Jednocześnie wspomniany wcześniej § 109 rozporządzenia stanowi, że droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa ruchu, m.in. w obrębie przejścia dla pieszych, przejazdu dla rowerzystów i dojścia do przystanków komunikacji zbiorowej na terenie zabudowy, a także w obrębie skrzyżowania, jeżeli jedna z krzyżujących się dróg jest oświetlona. Przypadki, w których droga powinna być oświetlona w przepisie tym określone zostały przy tym jedynie przykładowo. Wyliczenie ich poprzedzone zostało bowiem sformułowaniem: "w szczególności". Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w ramach przedmiotowej inwestycji, powstać ma zatoka autobusowa, zaś dołączone do znajdującego się w aktach administracyjnych "Projektu czasowej organizacji ruchu", mapy wskazują, że na objętym inwestycją odcinku drogi znajdują się także skrzyżowania z drogami, na których znajduje się oświetlenie. W ocenie Sądu, opisana wyżej budowa oświetlenia drogowego (na odcinku, na którym powstaje także chodnik ze zjazdami i zatoką autobusową) z pewnością ma na celu ochronę drogi – poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, a dodatkowo także stanowi element przebudowy drogi, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oświetlenie drogowe w sposób bezpośredni i nierozerwalny jest związane z drogą jako budowlą, a jego podstawową funkcją jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również warunków jego niepogorszenia. Z tego względu, zajęcie pasa drogowego na tak określony cel nie wymaga w świetle wspomnianego przepisu zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji także ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na powyższe, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy o drogach publicznych i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien uwzględnić wskazania, wykładnię przepisów i wytyczne wynikające z niniejszego wyroku Sądu, w tym w szczególności poprzez przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego w celu budowy oświetlenia drogowego w ramach inwestycji obejmującej budowę chodnika ze zjazdami, zatoką autobusową i kanalizacją deszczową jest to zajęcie pasa drogowego na cele związane z przebudową, utrzymaniem i ochroną drogi i nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.