II SA/Sz 255/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi Spółka A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] r., Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce B. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] r., znak:[...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego obiektu - centrum handlowo- usługowego z dwukondygnacyjnym parkingiem podziemnym i parkingiem naziemnym, rampami zjazdowymi, dokami wyładowczymi, murami oporowymi, komunikacją wewnętrzną, placem dostawczym i manewrowym, oświetleniem terenu w [...] przy ulicy [...]. Od decyzji tej odwołała się Parafia A. oraz Spółka A.. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z kompletem akt sprawy stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne słusznie uznał, iż Parafia A., oraz Spółka A. nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten wyraźnie wskazuje na dwa wyznaczniki legitymacji strony: rodzaj tytułu prawnego oraz obszar oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt. 20 tej ustawy wprowadzona została definicja obszaru oddziaływania obiektu. Z przepisu tego wynika, że obszar ten określa się na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Do przepisów odrębnych należą w szczególności: rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zmianami), ustawa Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustawa Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz akty wykonawcze do tej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Ich kształt określa w szczególności także granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja jak i ochrona uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Przedmiotowy projekt budowlany wielofunkcyjnego obiektu - centrum handlowo-usługowego z parkingiem podziemnym i naziemnym, rampami zjazdowymi, dokami wyładowczymi, murami oporowymi, komunikacją wewnętrzną, placem dostawczym i manewrowym oraz oświetleniem terenu został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, co zostało potwierdzone oświadczeniem autorów projektu posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Projekt sporządzono m.in. w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przepisy te określają odległości projektowanych budynków od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dla przedmiotowej inwestycji wydana została również decyzja nr 89/06 z dnia 3 listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w której ustalono obszar oddziaływania w granicach działki 75 stanowiącej własność inwestora. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż nie uznanie za stronę postępowania Parafii A., oraz Spółka A. było zasadne, a rozstrzyganie tej kwestii dodatkowym aktem administracyjnym nie znajduje uzasadnienia. Przepisy kodeksu nie przewidują bowiem odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zasadnym jest umorzenie postępowania odwoławczego zgodnie z intencją art. 105 K.p.a. - z powodu wniesienia odwołania przez podmioty nieuprawnione. Spółka A., działając przez pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1, art. 1 pkt 1, art. 77 i art. 7 oraz innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także istotnego interesu prawnego Spółki A. W uzasadnieniu skargi wskazała, że naruszenie: - art. 105 K.p.a. polega na błędnym przyjęciu, że spełniona została przesłanka umorzenia postępowania, gdy tymczasem uznanie przez organ podmiotów wnoszących odwołanie za nieuprawnione, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a organ żadnych innych przyczyn skutkujących bezprzedmiotowością nie wskazał; - art. 1 pkt 1 K.p.a. polega na wydaniu jednej decyzji w sprawie dwóch odrębnych odwołań; - art. 7 K.p.a. polega na informowaniu, poprzez wydanie jednej decyzji, innego podmiotu o czynnościach podejmowanych przez skarżącą. Nadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wyjaśniła, że Spółka B. została powołana w [...] r. z udziałem Miasta i Spółki A. w celu wykonania kompleksowej zabudowy nieruchomości położonej w [...]. W wyniku pierwszego etapu prac powstało centrum handlowo-usługowe – [...]. W drugim etapie miały powstać obiekty użyteczności społecznej (kino, basen) oraz obiekty upamiętniające wizytę Jana Pawła II. Na takich warunkach Spółka A. przystąpiła do Spółki B., co zostało zapisane w statucie Spółki B. Po powstaniu [...] Spółka A. oraz Spółka B. zawarły umowę najmu lokalu w tymże centrum handlowym, w której zagwarantowano Spólce A. wyłączność na prowadzenie wielkopowierzchniowego sklepu spożywczego. W dniu [...]r. Spólka A. sprzedała swoje akcje w kapitale Spółce B. i zgodziło się na podniesienie czynszu, pod warunkiem przedłużenia okresu wyłączności na prowadzenie sklepu spożywczego do [...] r. Tymczasem z wydanego dla Spółkę B. pozwolenia na budowę wynika, że w drugim etapie wybudowany ma być obiekt wielkopowierzchniowy, w którym będzie prowadzona działalność analogiczna z działalnością skarżącej Spółki A.. Stanowiło to będzie nie wywiązanie się przez Spółkę B. z zawartej umowy oraz rażące naruszenie interesów Spółki A. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, miała niezaprzeczalny interes prawny we wstąpieniu do postępowania o pozwolenia na budowę. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca zarzuciła dodatkowo, że przekazana Sądowi dokumentacja nie zawiera projektu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem skarżącej stanowi to brak uniemożliwiający ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, a także ocenę zgodności dokumentacji projektowej z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego i odpowiednimi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda , podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny , co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Wojewoda prawidłowo ocenił stan prawny sprawy w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżącej nie przysługiwał bowiem przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Powodem tego stanu rzeczy są nowe regulacje prawne obowiązujące od dnia 11 lipca 2003 r. zawarte w znowelizowanej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 znowelizowanego Prawa budowlanego ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady, stanowiąc, iż "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 stoi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czyniąc stroną postępowania budowlanego każdego właściciela nieruchomości (lub osobę dysponującą prawem o podobnej randze), komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. W relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Z kręgu tego, mocą omawianego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi (np. prawem najmu). W takim stanie rzeczy bez znaczenia jest nawet to, czy nieruchomość pozostająca we władaniu podmiotu posiadającego takie prawo zależne pozostaje w granicach obszaru oddziaływania, gdyż jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości posiada legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu budowlanym, on też może skarżyć pozwolenie budowlane czy wszczynać postępowania nadzwyczajne zakończone taką decyzją. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania powoduje bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie może rozpatrzyć odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony, zobowiązany rozpatrzyć sprawę tak jakby odwołanie w ogóle nie zostało wniesione. Jednym możliwym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji jest właśnie umorzenie postępowania odwoławczego, co uczyniono zaskarżoną decyzją. Dlatego zarzut skargi w tym zakresie jest chybiony. Organ odwoławczy mógł też wydać jedną decyzję w sprawie z dwóch odwołań różnych podmiotów, bowiem przepis art. 62 K.p.a. zezwala organowi na łączenie spraw do wspólnego prowadzenia. W tym miejscu należy wyjaśnić, że jakkolwiek zaskarżona decyzja dotyczyła dwóch podmiotów, to Sąd objął kontrolą tylko zaskarżoną część decyzji tj. w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do SANO Spółki z o.o. w Koszalinie. Sąd nie może bowiem kontrolować decyzji z urzędu, bez wniesienia skargi. Nadto należy wyjaśnić, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy Sąd nie musiał dysponować projektem architektoniczno-budowlanym, bowiem nie było potrzeby badania czy projektowana inwestycja oddziałuje na teren sąsiedni. Jak już wyżej podano skarżąca jest najemcą lokalu użytkowego w znajdującej się na nieruchomości sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji [...]. Skarżąca nie posiada do tej nieruchomości żadnego z praw wymienionych w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. A zatem nawet gdyby projektowana inwestycja oddziaływała na tereny sąsiednie, to i tak z tego tytułu skarżącej nie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.