II SA/Sz 258/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Asesor WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Joanna Białas - Gołąb, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie upoważnienia Burmistrza [...] do złożenia skargi oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. numer [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia Burmistrza [...] do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ stwierdził, iż Rada Miejska w [...] w § 1 uchwały upoważniła Burmistrza w [...] do złożenia skargi, w imieniu Gminy [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] r. nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie. Zdaniem organu uchwała ta rażąco narusza obowiązujące prawo. Uchwała została podjęta na podstawie art.18 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania burmistrza. Niewątpliwie w świetle przywołanego przepisu rada gminy posiada uprawnienie do wydania aktu prawnego określającego kierunek działania burmistrza, traktowanego jako zalecenie, czy też konieczność zajęcia się przez burmistrza określoną sprawą mieszczącą się w zadaniach gminy. Z drugiej jednak strony podkreślić należy, że owe wytyczne nie mogą zawierać nakazania załatwienia danej sprawy w określony przez radę sposób. Przedmiotowa uchwała zawiera wskazanie zastosowania przez burmistrza konkretnej prawnej formy działania – wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na konkretną decyzje, dlatego też, stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy wynikającej z art.18 ust.2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Postanowienie Rady, iż "upoważnia się Burmistrza" oznacza, iż w upoważnieniu tym, z woli Rady, zawarte jest umocowanie dla Burmistrza do działania w konkretnej sprawie dotyczącej Gminy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art.31 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wprost wynika upoważnienie organu gminy do jej reprezentowania na zewnątrz oraz kierowania jej bieżącymi sprawami. Umocowanie do reprezentacji gminy dotyczy zarówno jej publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej formy działania. W związku z powyższym organ stwierdził, iż uregulowaniem zawartym w § 1 uchwały, Rada Miejska w [...] – ustanawiając ponownie kompetencję burmistrza – wypowiedziała się co do zakresu uprawnień organu wykonawczego już unormowanego w przepisach powszechnie obowiązujących. Z tych względów przedmiotowe postanowienie stanowi rażące naruszenie art.31 ustawy gminnej. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Gminy [...] wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Burmistrz zarzucił, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem : - art.18 ust.2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną interpretację uchwały, polegającą na uznaniu uchwały za akt nakładający na burmistrza obowiązek załatwienia danej sprawy w określony przez radę sposób; - art.31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala ( zakazuje wręcz ) zajmowania radzie stanowiska w kwestii "już unormowanego zakresu uprawnień organu wykonawczego"; - naruszenie interesu prawnego Gminy poprzez bezzasadne pozbawienie Rady Miejskiej prawa do wypowiadania się "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania Gminy" ( art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie aktu nadzoru przez Sąd następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art.98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm. ) do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwała z dnia [...] r. numer [...] została podjęta przez Radę Miejską w [...] ale dotyczy uprawnień Burmistrza [...], stąd Sąd uznał, iż Burmistrz był legitymowany do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Według art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna". W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego to działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego, przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Organ nadzoru, który ocenia zgodność z prawem uchwał organu gminy, w razie stwierdzenia braku takiej zgodności orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części. Zgodnie z art.18 ust.2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi stanowienie o kierunkach działania burmistrza. Przepis ten oznacza kompetencję rady gminy do określania jedynie kierunków działania, a więc nie wskazywania konkretnych rozwiązań jakie w konkretnej sprawie mają być zastosowane ale jedynie wskazywania ogólnych celów, do osiągnięcia których burmistrz winien dążyć. W takim rozumieniu treści wskazanej kompetencji rady gminy nie mieści się możliwość upoważniania wójta/burmistrza do podejmowania jakichkolwiek działań w imieniu gminy. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) wójt/burmistrz jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu. Słusznie zatem organ nadzoru stwierdził, " iż uregulowaniem zawartym w § 1 uchwały, Rada Miejska w [...] – ustanawiając ponownie kompetencję burmistrza – wypowiedziała się co do zakresu uprawnień organu wykonawczego już unormowanego w przepisach powszechnie obowiązujących. Podjęta uchwała była więc zbędna i jako taka została wydana z rażącym naruszeniem art.31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjnych w [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.