II SA/Sz 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.A. wnioskiem z dnia [...] który wpłynął do organu 31 sierpnia 2010 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność gminy Miasto dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r., Nr 15, poz. 83). Decyzją z dnia 26 lutego 2013 r. Prezydent Miasta przekształcił prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności i ustalił opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł, w oparciu o wartość nieruchomości określoną dla celów dokonanej skutecznie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Kwestionując powołaną decyzję B.A. złożyła od niej odwołanie jednocześnie podniosła, że wartość nieruchomości przyjęta do ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zawyżona i nie odpowiada aktualnej wartości, zatem opłaty należne nie zostały wyliczone właściwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na brak możliwości ustalenia przez Kolegium na podstawie akt sprawy, jak organ I instancji ustalił wartość prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Kolegium, brak jest oceny jednego z najważniejszych dowodów w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2, 6, 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - Prezydent Miasta orzekł o przekształceniu odpłatnie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości ustalając opłatę za przekształcenie w kwocie [...] zł. Jednocześnie organ orzekł o zabezpieczeniu hipoteką przymusową wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie na nieruchomości objętej przekształceniem w wysokości [...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że B.A. spełniła ustawowe wymogi konieczne do przyznania wnioskowanego prawa, bowiem na podstawie sporządzonej w formie aktu notarialnego - umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste z dnia [...] r. stała się, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej wraz ze Z.A. Następnie małżeństwo zostało rozwiązane przez rozwód, a na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 3 lipca 2008r. sygn. akt[...] o podział majątku wspólnego, opisana nieruchomość została przyznana na wyłączną własność wnioskodawczyni. Ponadto organ wskazał, że z dokumentów dotyczących aktualizacji opłat rocznych włączonych do akt sprawy wynika, że ostatnia aktualizacja opłaty rocznej została dokonana skutecznie, zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2012 r., a opłata za użytkowanie wieczyste obowiązująca od 2013 r. ustalona została od wartości [...] zł. Wartość ta została przyjęta jako podstawa do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ wyjaśnił, że opłata za przekształcenie stanowi różnicę między wartością prawa własności nieruchomości, a wartością prawa użytkowania wieczystego, która w niniejszej sprawie wynosi [...] zł. Nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją B.A. złożyła od niej odwołanie. Zdaniem odwołującej, wartość nieruchomości przyjęta do ustalenia wysokości opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zawyżona i nie odpowiada aktualnej wartości, w tej sytuacji również opłaty za przekształcenie są niewłaściwe. Rozpoznając złożone odwołanie, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2, 6, i 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w tym art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z którym jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Organ podkreślił, że ostatnia aktualizacja opłaty rocznej została dokonana skutecznie 29 czerwca 2012 r., a opłata za wieczyste użytkowanie obowiązująca od 1 stycznia 2013 r. ustalona została od wartości [...] zł. W ocenie Kolegium, wartość ta prawidłowo została przyjęta jako podstawa do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Należna opłata stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości, a wartością prawa użytkowania wieczystego i wynosi [...] zł. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że kwestionowana w odwołaniu wartość nieruchomości, która została przyjęta do ustalenia wysokości opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jako zawyżona i nieodpowiadająca aktualnej wartości, nie została poparta żadnymi dowodami. Oceniając sprawę pod kątem zastosowania bonifikaty, o której mowa w art. 4 ust. 7 i 11 a ustawy o przekształceniu, organ odwoławczy stwierdził, że skoro nieruchomość położona w [...] nie jest zabudowana, zatem bonifikata nie przysługuje, a opłata za przekształcenie została wyliczona w prawidłowej wysokości. Nie zgadzając się z powołaną decyzję B.A. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie ustalenia opłaty za przekształcenie oraz zabezpieczenia hipoteką przymusową wierzytelności z tytułu opłaty za przekształcenie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez wydanie decyzji o wysokości opłaty w oparciu o aktualizację opłaty rocznej dokonaną dnia [...] r., zamiast na podstawie wymaganego w takiej sytuacji – operatu szacunkowego. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zebrania w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego. Powołując się na przepisy ustawy, w tym art. 4 ust. 13 skarżąca podniosła, że skoro wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożyła dnia 31 sierpnia 2010 r., zatem możliwość odstąpienia od konieczności sporządzania operatu szacunkowego zdeterminowana byłaby dokonaniem w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku – aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co zdaniem skarżącej, w świetle zebranego materiału dowodowego, nie nastąpiło. Dodatkowo skarżąca zarzuciła zarówno organowi I, jak i II instancji błędne rozumienie art. 4 ust. 13 ustawy, w sytuacji gdy organy powołały się na aktualizację, która nastąpiła już po złożeniu wniosku, czyli dnia [...] r. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że taka aktualizacja miała miejsce w wymaganym okresie, to w niniejszej sprawie organy nie mogłyby skorzystać z tego rozwiązania, gdyż od momentu złożenia wniosku, do dnia wydania po raz pierwszy decyzji o przekształceniu (26 lutego 2013 r.) minęło dwa i pół roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli te, na które powołuje się skarżąca. Przedmiotem kontroli sądu stała się decyzja przekształcająca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, jednocześnie ustalająca wysokość opłaty za to przekształcenie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r., poz. 83), zwanej dalej: "ustawą". Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Bezsporne jest, iż przesłanki wskazane w powyższym przepisie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Skarżąca B.A. w określonej wyżej dacie była użytkownikiem wieczystym działki o nr [...] zaś wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. (data wpływu wniosku) zwróciła się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.". W myśl przepisu art. 67 ust. 3a u.g.n. jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z powyższych przepisów wynika, że dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia, a środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Bd 832/07, publ. LEX nr 510321). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że operat sporządzony do celów aktualizacji, w ocenie Sądu, może być wykorzystany do wyliczenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 13 ustawy, dopuszczono możliwość wykorzystania operatu sporządzonego w ciągu dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie, to tym bardziej wydaje się racjonale uwzględnienie operatu aktualnego. Wyjaśnienia wymaga, że decyzja orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz jednocześnie ustalająca wysokość opłaty ma charakter konstytutywny, z powyższego zaś wynika, że wartość nieruchomości należy określać według stanu na dzień rozpoznawania sprawy. W przedmiotowej sprawie opłata została wyliczona skarżącej, jako różnica pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości, a wartością prawa użytkowania wieczystego. Do wyliczenia pierwszej z ww. opłat organy obu instancji przyjęły wartość nieruchomości w wysokości [...] zł, określoną na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] r. sporządzonego na potrzeby aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który stanowi opinię biegłego, podlegającą m.in. ocenie pod względem formalnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, przyjęty przez organy na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy, jest nieaktualny. Stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Faktycznie ustawodawca dopuścił możliwość posługiwania się operatem po upływie wskazanego wyżej terminu, jednakże zastrzegł w treści art. 156 ust. 4 u.g.n., że może to nastąpić po potwierdzeniu aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie, ustawodawca wyraźnie określił, że to potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Również przepis § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stanowi, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1. Przepis § 57 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 57 ust. 1 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] r., określający wartość nieruchomości, stanowiąca podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji, podjętych odpowiednio w datach: 22 lipca 2013 r. oraz 30 października 2013 r., nie zawiera klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy, stosownie do wymogu wynikającego z przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne w świetle powołanych przepisów prawa jest uwzględnienie, przez organy obu instancji, jako dowodu operatu szacunkowego, który z uwagi na swoją nieaktualność, utracił moc dowodową. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organy art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem organy nie zebrały w sposób należyty materiału dowodowego, a w konsekwencji nie dokonały też prawidłowej jego oceny. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko oraz rozważyć możliwość zwrócenia się do autora operatu o jego aktualizację. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.