II SA/Sz 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 25 listopada 2024 r. nr SKO.KA.431.2507/2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Stargard z dnia 01 lipca 2024 r., nr DS.531.80.2024.AK.1352 Prezydent Miasta Stargard (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z dnia 26 lutego 2024 r. nr DS.531.298.223.AK.1352 uznał P. S. (dalej jako: "strona", "skarżący") za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W dniu 12 czerwca 2024 r. skarżący złożył wniosek do organu I instancji o wznowienie procedury wskazując, że nie został prawidłowo poinformowany o wyznaczonym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie wiedział, że decyzja o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego została wydana. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2024 r. nr DS.531.80.2024.AK.1352, na podstawie art. 149 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej przywoływanej jako: "k.p.a.", organ I instancji odmówił wznowienia decyzji ostatecznej, uznając że nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 §1 k.p.a., w szczególności ta, która wynika ze złożonego wniosku, mianowicie że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zażaleniem z dnia 9 lipca 2024 r. skarżący zakwestionował ustalony decyzją ostateczną stan faktyczny. Wskazał, że organ niesłusznie uznał go za dłużnika alimentacyjnego. Do zażalenia dołączył kopię informacji komornika o stanie zaległości w sprawie. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r., nr SKO.KA.431.2507/2024, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 1 i art. 149 § 4 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (przywoływane dalej jako: "organ II instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przywołało treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia i wskazało, że z treści wniosku strony wynika, że przyczyną żądania wznowienia postępowania jest okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Stargard o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał dalej, że dla ustalenia czy dochowano terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kluczowe znaczenie ma stwierdzenie kiedy strona dowiedziała się o decyzji wydanej w ramach postępowania, którego wznowienia się domaga. W niniejszej sprawie dla oceny terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania istotne znaczenie ma zatem informacja w jakiej dacie skarżący powziął wiedzę o decyzji organu I instancji z dnia 26 lutego 2024 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta nie została odebrana osobiście przez skarżącego i została zwrócona w dniu 19 marca 2024 r. do organu I instancji po podwójnym awizowaniu przesyłki (w dniu 4 marca 2024 r.) w siedzibie organu ze skutkiem domniemania doręczenia. Kolegium wskazało dalej, że w toku postępowania skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu, bowiem wszelkie pisma kierowane do niego w toku postępowania o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego, łącznie z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, kierowane były na aktualny adres przy [...] w S. . Pismo z dnia 1 grudnia 2023 r. odebrał pracownik K. K., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 27 grudnia 2023 r. zostało odebrane przez osobę upoważnioną do odbioru przesyłek pocztowych na podstawie upoważnienia nr [...]. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną został złożony po terminie. Organ odwoławczy argumentował dalej, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, według którego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jego podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium skarżący nie wykazał ww. przesłanek. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane w związku z wydaniem przez Starostę Stargardzkiego decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, gdyż skarżący dowiedział się, że zatrzymano mu prawo jazdy z uwagi na wydaną prawomocną decyzją o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego. P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie organu II instancji z dnia 25 listopada 2024 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności umożliwiające wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie wydane zostało bez wnikliwego rozpatrzenia wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności tego, że istnieją nowe okoliczności nie znane uprzednio organom, które nie były przedmiotem oceny. Skarżący wyjaśnił, że przed sądem rejonowym w Szczecinie toczy się postępowanie o wygaszenie jego obowiązku alimentacyjnego, albowiem jak wynika z przepisów prawa już dawno nie jest osobą zobowiązaną do uiszczenia alimentów. Jego syn jest osobą dorosłą, która nie uczy się, pracuje i sam się utrzymuje. On sam nie ma z nim żadnego kontaktu z uwagi w szczególności na jego agresywne zachowania w stosunku do jego osoby i konieczność izolacji. Obecnie istnieje problem techniczny z doręczeniem synowi korespondencji w sprawie o wygaszenie alimentów. Sąd pomimo braku możliwości doręczenia nawet za pośrednictwem komornika, do dziś nie wyznaczył kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu i sprawa stoi w miejscu pomimo monitów o przyspieszenie. W ocenie skarżącego nie posiada zaległości, które pozwalałyby na postawienie mu zarzutu, że jest dłużnikiem alimentacyjnym. Zdaniem skarżącego, z chwilą "stwierdzenia przez Sąd Rejonowy w Szczecinie sprawy wygaszenia alimentów na syna z określoną datą wszystko się wyjaśni." Z powyższych względów stoi on na stanowisku, że postanowienie Kolegium zostało wydane przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i jest postępowaniem nadzwyczajnym umożliwiającym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (art. 145 – 152 k.p.a.). Celem wznowienia postępowania jest ustalenie czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Podstawy wznowienia postępowania zostały w sposób enumeratywny wyliczone w art. 145 k.p.a. Jedną z nich jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak czynnego udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Należy jeszcze dodać, że postępowanie w sprawie wznowienia jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności organ bada ziszczenie przyczyn formalnych zastosowania tego trybu nadzwyczajnego (termin oraz czy wskazano wymienione w art. 145 k.p.a. podstawy wznowienia postępowania.). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W drugim etapie po wznowieniu postępowania następuje badanie przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Merytoryczna ocena przesłanek wznowienia powinna być poprzedzona kontrolą formalną, m.in. co do jego terminowości oraz czy decyzja stała się ostateczna w stosunku, do której wniesiono żądanie wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a. Sąd badając przymiot ostateczności decyzji dokonał kontroli terminu jej wejścia do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Ustaleń w zakresie tego, czy przesyłka została prawidłowo doręczona w trybie tego przepisu dokonuje się na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru lub adnotacji na kopercie, którą zwrócono do nadawcy. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie pokwitowanie ma szczególną moc dowodową, stwarza bowiem domniemanie doręczenia i jest niezbędne dla oceny daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonywania określonych czynności (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 268 i nast.), a wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2023 r., II GSK 132/21). Jako dokumenty urzędowe korzystają one z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nich stwierdzone. Brak jest podstaw do przyjęcia, że powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 k.p.a. Aby uznać, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., konieczne jest jej wysłanie na prawidłowy adres Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W realiach badanej sprawy organy obu instancji nie dokonały należytej kontroli przymiotu ostateczności decyzji Prezydenta Miasta Stargard z dna 26 lutego 2024 r. nr DS.531.298.2023.AK.1352 w sprawie uznania skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na syna. W ocenie Sądu ww. decyzja nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej, bowiem na karcie 17 akt sprawy dołączona jest koperta, na której widniej adnotacja "Powtórnie awizowano" z nieczytelnym podpisem. Na kopercie brak jest podstawowych elementów, takich jak: stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Brak tych koniecznych elementów spowodował, że powyższa decyzja nie została skutecznie doręczona skarżącemu i nie uzyskała przymiotu ostateczności. Dopiero bowiem wykazanie, że decyzja weszła do obrotu i stała się ostateczna może implikować wszczęcie, bądź odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego. W toku dalszego postępowania organ administracji powinien uwzględnić przedstawione powyżej rozważania Sądu, w szczególności dotyczące skutecznego doręczenia decyzji z dnia 26 lutego 2024 r. w sprawie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone, jak też poprzedzające je postanowienie.