II SA/Sz 268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta ustalił na rzecz Spółki A. warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul [...] w [...], działka nr ewid. [...], [...], [...] obr. ewidencyjny [...] Miasta [...], w przedmiocie inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, dwulokalowych wraz z infrastrukturą techniczną, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w części wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wyznaczając [...] obowiązujące linie zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonych budynkami usytuowanymi na działce [...] i nr [...] obręb ewidencyjny [...] Miasta [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji sporządzonym na kopii właściwej mapy, przy czym pierwsza obowiązująca linia zabudowy wyznaczona od frontu działki zainwestowania pozostaje tożsama z obowiązującą linią zabudowy w kolorze czerwonym ustaloną przez organ I instancji, druga obowiązująca linia zabudowy, w kolorze zielonym ustalona w odległości [...] m od granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w stosunku do przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta wymaga zatem dla uzyskania możliwości zabudowy tej nieruchomości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przeprowadzoną analizę. Wynik dokonanej analizy, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do wydanej decyzji wbrew zarzutom skarżących wskazuje, iż wnioskowane zamierzenie w świetle przesłanek art. 61 ust. 1 cyt. ustawy jest dopuszczalne i może zostać zrealizowane. Ponadto zaznaczono, że stosownie do treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozp.), wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy musi posiadać odzwierciedlenie w zabudowie sąsiedniej. Tymczasem ustalenie przez organ I instancji tylko jednej obowiązującej linii zabudowy oznaczałoby, iż wszystkie [...] budynki związane z realizacją tej inwestycji musiałby zostać usytuowane, właśnie na granicy tej linii. Taki stan rzeczy byłby nie tylko technicznie niemożliwy do wykonania, ale także niezgodny z żądaniem inwestora opisanym w charakterystyce wnioskowanej inwestycji. Wskazano zatem, że w przedmiotowej sprawie powyższa wadliwość mogła jednak zostać usunięta przez organ odwoławczy z urzędu. Istniejąca zabudowa na działce nr [...] pozwalała bowiem na wyznaczenie [...] obowiązujących linii zabudowy dla [...] budynków mieszkalnych. Dlatego też organ odwoławczy skorzystał w tym zakresie z uprawnień reformatoryjnych i zmienił treść zaskarżonej decyzji wraz z jej załącznikiem graficznym ustalając drugą obowiązującą linię zabudowy. Od decyzji organu II instancji J. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, co wyraża się w ocenie skarżącego niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) doprowadziła do uznania, że decyzja ta wydana została w sposób niezgodny z prawem. W przedmiotowej sprawie podstawową kwestię stanowi ustalenie dopuszczalności wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji drugiej linii zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji m. in. linii zabudowy. Z kolei w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zamieszczone zostało dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej upoważnienie do wydania rozporządzenia, w którym organ ten zobowiązany został do określenia wymagań dotyczących linii zabudowy. W § 1 wydanego na podstawie powyższego upoważnienia rozporządzenia, w ramach zakresu regulacji niniejszego aktu wskazano, że rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. W zawartym w § 2 rozporządzenia słowniku wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, intensywność wykorzystania terenu oraz usytuowanie linii zabudowy. Z kolei w myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się także inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W treści powołanych przepisów u.p.z.p., w każdym przypadku w użytych przez ustawodawcę sformułowaniach mowa jest wyłącznie o "linii zabudowy", bez stosowania dodatkowych odmian tego wyrażenia. Powyższy sposób odmiany, na podstawie reguł odmiany w języku polskim rzeczowników i przymiotników przez przypadki, odnosić może się zarówno do odmiany w dopełniaczu wyrażenia "linia zabudowy" w liczbie pojedynczej, jak też mnogiej. Nie pozwala to zatem na dokonanie jednoznacznej odpowiedzi, czy ustawodawca odniósł się w zakresie powołanych regulacji do możliwości wyznaczanie wyłącznie jednej lub większej ilości linii zabudowy. Odpowiedzi w tym względzie nie dają także § 1 i 2 rozporządzenia. Miarodajne efekty dają w tym przedmiocie rezultaty wykładni językowej § 4 rozporządzenia. W przepisie tym Minister Infrastruktury wskazał bowiem na zasady, na jakich wyznaczana jest "linia" nowej zabudowy. Potwierdzenie okoliczności, że powinna to być wyłącznie jedna, nie zaś więcej dopuszczalnych linii nowej zabudowy stanowi w szczególności treść ust. 3 i 4 cytowanego § 4 rozporządzenia. W powołanych przepisach unormowana została możliwość odstępstwa od wyrażonej w § 1 ust. 1 zasady, że obowiązująca linia nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczana jest jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sposób wyraźny zaznaczono m. in., że w sytuacji gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, należy wyznaczyć obowiązującą "linię zabudowy", jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Precyzyjnie określone zostały zatem kryteria wyznaczenia jednej linii nowej zabudowy. Przepis ten nie wskazuje natomiast, choćby pośrednio, na możliwość wyznaczenia dwóch lub więcej linii nowej zabudowy jednocześnie. To samo ograniczenie odnosi się zresztą do możliwości wyznaczenia odrębnych linii zabudowy dla różnych części planowanego obiektu. Należy przytoczyć stanowisko, jakie w przedmiocie wyznaczania linii zabudowy, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2007r., IV SA/Wa 2163/06. Sąd ten, w kontekście stanowiska organu II instancji, że właściwy organ zobowiązany jest do ustalania linii zabudowy tylnej części budynku, wskazał, że wymagane przez rozporządzenie wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Zaznaczył, że wprawdzie § 4 nie rozstrzyga tej kwestii wprost, jednakże wniosek powyższy wynika pośrednio chociażby z § 4 ust.3 rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że wniosek obejmował budowę dwóch budynków mieszkalnych. W związku z tą okolicznością warunek zachowania obowiązującej linii zabudowy musi być spełniony w stosunku do wszystkich budynków jednocześnie. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że organ II instancji orzekł z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym jej rozstrzyganiu rzeczą organu orzekającego będzie uwzględnienie powyższych rozważań, co do wykładni użytych w u.p.z.p. oraz rozporządzenia regulacji, w których mowa o "linii zabudowy". Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.