II SA/Sz 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. Ś. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane także jako: organ administracji lub Kolegium), po rozpatrzeniu wniosku S. S. (dalej powoływany jako: strona lub skarżący) z dnia [...] sierpnia 2022 r., orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności wydania w dniu [...] lipca 2013 r, przez starostę w. prawa jazdy nr [...] z wpisem w rubryce nr 11 daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. B do dnia [...] lipca 2028 r. Jak wyjaśnił organ administracji, skarżący uzyskał pierwsze prawo jazdy kat. B w dniu [...] grudnia 1990 r. bez ograniczenia czasowego uprawnień. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. strona wystąpiła do Starosty [...] w W. o wydanie wtórnika prawa jazdy, uzasadniając wniosek utratą dokumentu oraz zmianą adresu zamieszkania. Starosta w. wydał wtórnik dokumentu ze wskazaniem daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B do [...] lipca 2028 r. Wskazano także, że do tej samej daty jest ważne prawo jazdy. Nastąpienie, po zmianie miejsca zamieszkania, pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., skarżący zwrócił się do Starosty [...] w D. z wnioskiem "o uznanie za nieważny wpis w prawie jazdy wydanym w dniu [...] lipca 2013 r. o dacie ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. B do dnia [...] lipca 2028 r.", ponieważ uzyskał uprawnienia w tym zakresie bezterminowo. Starosta d. przekazał powyższy wniosek Staroście w. , ten zaś wystąpił do Kolegium o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organami powiatowymi w zakresie właściwości do jego rozpatrzenia. Po wpływie powyższego pisma Starosty, Kolegium dokonało wstępnej analizy wniosku i uznało, iż wniosek strony jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zaś organem właściwym w sprawie wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia wobec Starosty w. . Opisana wyżej kwalifikacja wniosku doprowadziła organ odwoławczy do dalszej konkluzji, iż zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności wydania w dniu [...] lipca 2013 r. przez Starostę w. prawa jazdy z wpisem w rubryce nr 11 daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. B do dnia [...] lipca 2028 r., bowiem wniosek dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania. Kolegium wyjaśniło dalej, iż z analizy treści art. 18 ust. 2 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami wynika, że organ wydając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy nowy dokument prawa jazdy, w istocie dokonuje fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem nowy dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2, odnośnie poświadczenia posiadania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, jedynie powtarza zapisy zawarte w dokumencie pierwotnym, z ewentualną zmianą danych wnioskodawcy, ale niezwiązanych z posiadanym uprawnieniem do kierowania pojazdami. Dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy. Tym samym przyjęto, że art. 18 ust. 2 nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej a wydanie nowego dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 18 ust. 2 stanowi czynność materialno-techniczną, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta została kognicją sądów administracyjnych. Końcowo Kolegium uznało, że brak rozstrzygnięcia sprawy wydania wtórnika prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej stanowi przesłankę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym, który to tryb nie może dotyczyć czynności materialno-technicznych organów administracji publicznej. Po doręczeniu opisanego wyżej postanowienia, skarżący nie skorzystał z uprawnienia wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast pismem z [...] października 2022 r. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniając, iż po zauważeniu bezprawnej zmiany złożył wniosek o naprawienie błędu wynikającego z działania organu administracji, na koszt organu administracji. Skarżący nadmienił, iż w jego ocenie sposób naprawy zaistniałego błędu należy do organu administracji, czy to przez wydanie decyzji, postanowienia, czy poprzez wymianę prawa jazdy. Wpisanie terminu ważności posiadanych bezterminowo uprawnień kategorii B jest sprzeczne z prawem. Z zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, iż organ administracji nie zamierza naprawić zaistniałego błędu. Jak oświadczył dalej, organ administracji chce go narazić na zbędne koszty wymiany prawa jazdy oraz przyjęcie fikcji, że wymiana prawa jazdy odbywa się na jego wniosek, a nie jako czynność obligatoryjna, która powinna nastąpić z mocy prawa. Skarżący wskazał też, iż złożył wniosek o wymianę prawa jazdy jeszcze w W., a otrzymał je z błędnymi danymi. Organ administracji posiada jego dane, zdjęcie i na podstawie posiadanych danych winien naprawić popełniony błąd na swój własny koszt. Wystąpienie osobiście o wymianę prawa jazdy w Z., gdzie aktualnie mieszka na pobyt stały oznaczałoby, że nie kwestionuje podmiany ważności uprawnień w dokumencie prawa jazdy i oznaczałoby to, iż urząd nie popełnił żadnego błędu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W kolejnych skierowanych do sądu pismach z [...] grudnia 2021 r., skarżący uzupełniał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt. I GSK 982/08). Przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium, na mocy którego orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności wydania w dniu [...] lipca 2013 r. przez starostę w. prawa jazdy z wpisem w rubryce nr 11 daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. B do dnia [...] lipca 2028 r. Mając na względzie powyższą treść rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy dostrzec niekonsekwencję Kolegium, które w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniło, iż po wstępnej analizie wniosku skarżącego uznało go za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. i wobec powyższego uznało się za organ właściwy do orzekania w sprawie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Innymi słowy, organ administracji uznawszy iż wniosek strony jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., ostatecznie rozstrzygał o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności materialno-technicznej. Sąd podkreśla, iż w każdym przypadku przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ administracji jego rolą jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem, nie mogąc z urzędu dokonać zmiany jej kwalifikacji. W razie braku jednoznaczności wniosku jest obowiązany z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. W badanej sprawie we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r., wniesionym do starosty z. skarżący wyraźnie zakwestionował wpis w otrzymanym dokumencie, dokonany przy wydawaniu mu wtórnika prawa jazdy w dniu [...] lipca 2013 r. Wskazywał w tym zakresie, iż przy wydawaniu powyższego dokumentu, pomimo posiadania uprawnień o charakterze bezterminowym, została wpisana data ważności uprawnień (tj. [...] lipca 2028 r.). Przy czym jak nadmieniał skarżący, skoro organ administracji posiada jego dane i zdjęcie, to na podstawie tych danych winien naprawić popełniony błąd, na swój własny koszt. W ocenie Sądu, zarówno adresat wniosku (starosta) jak i treść żądania (dokonanie wpisu w pozycji określającej ważność uprawnienia do prowadzenia pojazdów w kat. B – "bezterminowo" w miejsce błędnie wpisanej daty ważności) nie dają podstaw do uznania, iż skarżący domagał się przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji wyższego stopnia, w tym w szczególności, aby żądał od owego organu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nieistniejącej decyzji administracyjnej bądź stwierdzenia nieważności czynności materialno-technicznej. Przy czym żądanie skarżącego "wydania decyzji z możliwością odwołania się i możliwością kontroli wydanego orzeczenia przez sąd administracyjny" nie daje podstaw do rozstrzygania sprawy decyzją, jeśli podstawa do takiego działania nie wynika z obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu, skarżący zakwestionował poprawność czynności materialno-technicznej dokonanej przez starostę wałeckiego i oczekiwał dokonania wpisu odpowiadającego swą treścią znajdującemu się w utraconym dokumencie prawa jazdy. Przy czym skarżący wskazywał też wyraźnie, iż nie występuje z wnioskiem o wymianę prawa jazdy do właściwego miejscowo starosty, albowiem w jego ocenie oznaczałoby to, iż urząd nie popełnił żadnego błędu oraz skutkowałoby to "legalizacją bezprawnego działania organu administracji". Co więcej, wyraźne wskazywał, iż oczekuje załatwienia swojego wniosku w oparciu o złożone uprzednio dane i zdjęcie a także, że w jego ocenie owa korekta winna następować na koszt urzędu. Warto wreszcie zauważyć, iż wniosek skarżącego trafił do Kolegium, albowiem w badanej sprawie starosta w. uznał, iż pomiędzy organami powiatowymi znajdującymi się na obszarze właściwości miejscowej Samorządowego Kolegiów Odwoławczego zaistniał negatywny spór o właściwość w zakresie rozpatrzenia powyższego wniosku. Skoro przekazane przez starostę w. pismo zawierało żądanie skorygowania czynności materialno-technicznej, dokonanej w 2013 roku, to jedynie organ dokonujący owej czynności jest władny do rozważania możliwości skorygowania swojego działania. Przedstawione przez starostę w. w piśmie z [...] września 2021 r. rozważania dotyczące sposobu załatwiania wniosku o wydanie prawa jazdy pomijają rzeczywisty charakter wniosku skarżącego, który jest w istocie żądaniem sprostowania danych w wydanym przez starostę w. dokumencie prawa jazdy. W takim zaś przypadku nie ulega wątpliwości, iż rolą starosty w. jest zweryfikowanie w ramach swoich uprawnień istnienia podstaw do dokonania prawidłowego, zdaniem wnioskodawcy, wpisu w posiadanym przezeń dokumencie prawa jazdy, względnie udzielenie skarżącemu negatywnej odpowiedzi (zob. postanowienie NSA z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 538/21). Co do wyartykułowanego przez skarżącego żądania "objęcia kontrolą Sądu postępowania organów administracji" należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu było zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie Kolegium, które z opisanych wyżej przyczyn okazało się wadliwe. Natomiast ocena działania organów powiatowych, w tym w szczególności prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej z 2013 r. wykracza poza zakres sprawy zainicjowanej skargą z [...] grudnia 2021 r. W dalszym toku czynności Kolegium winno uwzględnić ocenę zawartą powyżej, mając jednocześnie na względzie, że wskazany przez starostę w. jako podstawa rozstrzygnięcia sporu o właściwość przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. należy stosować łącznie z art. 1 pkt 3 k.p.a. z którego wynika, że przepisy Kodeksu o rozstrzyganiu sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych odnoszą się wyłącznie do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z tego względu jest wypowiadany w orzecznictwie pogląd, że przepis ten może być stosowany wyłącznie wówczas, gdy pojawia się spór między organami administracji publicznej co do posiadania lub braku właściwości (kompetencji) w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną, w których toczy się postępowanie unormowane przez przepisy Kodeksu (zob. np. postanowienie NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt. II FW 3/14). Ponadto należy też zwrócić uwagę organu administracji, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) kolegia, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej a ponadto kolegia orzekają w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Orzeczenia powoływane w treści uzasadnienia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).