II SA/Sz 272/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I oddala skargę, II zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego F. P. kwotę [...] ([...]) złotych obejmującą wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy wraz z należnym podatkiem od towarów i usług oraz kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu wydatków. Podaniem z dnia [...] r. J. C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie mu bezzwrotnej pomocy finansowej na zakup żywności dietetycznej ubogocholesterolowej oraz obuwia jesiennego. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznał J. C. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup żywności dietetycznej i częściowe pokrycie kosztów zakupu obuwia jesiennego. Decyzję wydano na podstawie art. 3 pkt 5, art. 4, art. 32, art. 43 ust 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm.), oraz art. 104 i art. 108 § 4 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej spowodowanej bezrobociem i brakiem dochodu. Jednakże z uwagi na fakt, iż świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspomagający, przyznana pomoc finansowa jest jedynie uzupełnieniem i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i w pełnej wysokości, bowiem środki, którymi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej są ograniczone. W odwołaniu od tej decyzji J. C. podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca, wskazał także na nieprawidłowości w działalności MOPS . Ponadto odwołujący się zarzucił, że "decyzja dyrektora MOPS zawarta w informacji z dnia [...]r." nie zawierała pouczenia o środku odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w wyniku odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji - odnosząc się do zarzutu odwołania, iż informacja organu I instancji zawarta w piśmie nr [...] z dnia [...] r. nie zawierała pouczenia o środku odwoławczym – SKO wskazało, że informacja ta nie była decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a. i z tych powodów nie mogła zawierać klauzuli o środku odwoławczym. Pismo to stanowiło jedynie informację, a jej forma była zgodna z art. 64 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zasadniczej treści odwołania (zawartej w punkcie 2) organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przyznając pomoc w postaci zasiłku celowego uwzględnił trudną sytuację bytową J. C. Zdając sobie sprawę, że przyznana pomoc jedynie w części zaspokoić może potrzeby wnioskodawcy organ II instancji wskazał, że należy także mieć na względzie fakt, iż przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego uzależniona jest od wielkości posiadanych przez organ środków finansowych. Pomoc ta ma charakter nieobowiązkowy, a to że osoba występująca o zasiłek spełnia ustawowe warunki wynikające z art. 4 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie oznacza, że pomoc ta musi być przyznana automatycznie i zaspokajać ma w pełnym zakresie zgłoszone potrzeby. Organ odwoławczy podkreślił też, że zgodnie z art. 1 ww. ustawy, pomoc społeczna ma na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Wnioskodawca nie wykazał natomiast, że podejmuje jakiekolwiek starania w kierunku poprawy własnej sytuacji, tym bardziej, że wobec śmierci niepełnosprawnej ciotki M. Z. w dniu [...] r., nad którą J. C. sprawował osobistą opiekę, ustała przeszkoda w podjęciu zatrudnienia i poprawienia jego sytuacji bytowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zadaniem Państwa nie jest wyręczanie obywateli w rozwiązywaniu ich problemów materialnych, a jedynie ich wspieranie, gdy trudna sytuacja bytowa przejściowo tego wymaga. Kolegium wskazało również, że to jakie kwoty z przyznanej pomocy zostaną przeznaczone na określony cel, zależy wyłącznie od decyzji świadczeniobiorcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. podniósł, że zaskarżona decyzja działa na jego szkodę, godzi w poczucie sprawiedliwości społecznej oraz narusza zaufanie do organów administracji państwowej. W uzasadnieniu skargi J. C. zarzucił, iż organ odwoławczy nie poddał analizie zgromadzonego materiału dowodowego i nie uwzględnił faktu, że sprawowanie przez niego bezpośredniej całodobowej opieki nad leżącą, wymagającą opieki i pomocy w zakresie samoobsługi M. Z., miało wpływ na powstanie zadłużenia skarżącego (co w efekcie doprowadziło do wyłączenia prądu, zdjęcia licznika gazu i utraty prawa do spółdzielczego mieszkania lokatorskiego). Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że fakt sprawowania osobistej opieki nad chorą ciotką całkowicie uniemożliwił mu osiąganie jakichkolwiek dochodów, co spowodowało jego zadłużenie – tym bardziej, iż MOPS nie udzielił M. Z. pomocy w postaci usług socjalnych oraz odmówił skarżącemu pomocy finansowej z tytułu sprawowania opieki nad ciotką. Ponadto skarżący zarzucił nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji oraz niewskazanie w decyzji o przyznaniu zasiłku, jaka kwota przypada na zakup żywności, a jaka na zakup obuwia. Skarżący wskazał także, iż z chwilą śmierci M. Z. obowiązkiem MOPS było udzielenie mu konkretnego wsparcia, informacji prawnych i niezbędnych wskazówek. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącego ustanowionego na zasadzie prawa pomocy, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt. I OSK 821/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że powodem uchylenia wyroku wydanego przez Sąd I instancji, było pozbawienie skarżącego możności obrony Jego praw, bowiem wniosek skarżącego o ustanowienie radcy prawnego złożony w toku postępowania sądowego, został rozpoznany dopiero po wydaniu wyroku. W piśmie procesowym z dnia [...] r., pełnomocnik skarżącego podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie, wskazał, że zaskarżona decyzja naruszona art. 67 Konstytucji RP, oraz art. 7 i 77 K.p.a. gdyż organy orzekające nie przeprowadziły dokładnego postępowania dowodowego. Dlatego konieczne jest uzupełnienie istotnych braków dowodowych w sprawie, w szczególności dołączenie do akt administracyjnych dokumentacji zmarłej ciotki skarżącego M. Z., znajdujących się w MOPS , oraz dokumentacji znajdującej się "za wnioskiem skarżącego z dnia [...] r." Pełnomocnik wskazał, że MOPS nierzetelnie sporządził wywiad środowiskowy w dniu [...] r., a w interesie skarżącego jest aby SKO i Sąd mogły rzetelnie przeanalizować sytuację materialną i środowiskową skarżącego oraz faktyczne przyczyny powstania konieczności korzystania z pomocy MOPS. Według stanu prawnego z momentu złożenia wniosku, zasiłek celowy był niezbędny skarżącemu dla zaspokojenia potrzeby bytowej wywołanej jego stanem zdrowia wymagającym specjalnej diety (lekkostrawnej, ubogocholesterolowej) oraz pozostawania bez pracy wobec konieczności sprawowania całodobowej opieki nad obłożnie chorą ciotką. Bez uzupełnienia dokumentacji w sprawie o powyższe wnioski i dowody, dokładna ocena sytuacji skarżącego jest niemożliwa. Pełnomocnik wskazał ponadto, faktyczną przyczyną ubóstwa skarżącego jest fakt [...] letniej opieki nad obłożnie chorą ciotką, wymagającą stałej całodobowej opieki. To z powodu konieczności sprawowania całodobowej opieki nad ciotką skarżący utracił możliwość zarobkowania i to się lekceważy. Kolegium świadomie nie zauważyło, że po śmierci M. Z. MOPS nie podjął działań mających na celu ekonomiczne usamodzielnienie się skarżącego ([...] r.). Mieszkanie skarżącego wymagało wówczas w całości odmalowania i aby skarżący mógł wydostać się z biedy konieczna była pomoc w odnowieniu mieszkania tj. przyznania środków na zakup gipsu, farby itp. Po odnowieniu skarżący mógłby wynająć część mieszkania i w ten sposób osiągnąć niezależność finansową. Jednakże MOPS odmówił udzielenia pomocy. Przez decyzje organów pomocy społecznej, skarżący został wprowadzony w bardzo trudną sytuację finansową, wręcz doprowadzony do skrajnego ubóstwa. Ze strony MOPS nie było żadnego planu pomocy skarżącemu (pomimo ustawowego obowiązku). W dniu [...] r. na rozprawie, Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w pismach procesowych pełnomocnika z dnia [...] r. (pkt. 6 – k. 53-54) i z dnia [...] r. (k. 112-115 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że decyzja nie narusza prawa. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.). Zasiłek celowy jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej, wymienionych w art. 36 tej ustawy i może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2). Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Z wyżej wskazanych przepisów nie wynika, aby ustawodawca zróżnicował prawo do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego od pierwotnej przyczyny znalezienia się w ubóstwie lub od powodu bezrobocia. Tak więc wywody skarżącego zarzucające organom orzekającym niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego mają charakter poza prawny i są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r. o dołączenia do akt niniejszej sprawy akt zmarłej M. Z. oraz wnioski zawarte w piśmie z dnia [...]r. o uzupełnienie materiału dowodowego. Dowody te nie były przydatne dla oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, organ I instancji ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie uzyskuje żadnego dochodu i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii zaświadczeń przedłożonych przez skarżącego wynika, że jest on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy od dnia [...] r. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że dochody J. C. nie przekraczają minimum dochodowego określonego przepisami, a nadto, że istnieje konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego i dlatego został mu przyznany zasiłek celowy w kwocie [...] złotych na dofinansowanie zakupu żywności dietetycznej i częściowe pokrycie kosztów zakupu obuwia jesiennego. Kwota ta nie zaspokoiła jednak potrzeb i oczekiwań skarżącego. W związku z tym należy podkreślić, że w przypadku zasiłku celowego przepisy nie nakładają na organy pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, ani też nie określają wysokości zasiłku, lecz stanowią jedynie, że może zostać przyznany taki zasiłek osobie spełniającej kryteria ustawowe. Oznacza to, iż kwestia przyznania zasiłku, jak i jego wysokość, zostały pozostawione uznaniu organów pomocy społecznej. Uznanie to nie może oczywiście mieć zupełnie dowolnego charakteru, lecz powinno być uzasadnione sytuacją osoby potrzebującej pomocy oraz możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej w kontekście potrzeb innych osób oczekujących pomocy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że przyznana pomoc finansowa jest jedynie uzupełnieniem własnych środków wnioskodawcy i nie zaspokaja wszystkich jego potrzeb w pełnym zakresie i w pełnej wysokości, bowiem środki którymi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej są ograniczone. Podkreślił to również organ II instancji stwierdzając, że przyznana pomoc jedynie w części zaspokoić może potrzeby wnioskodawcy, jednakże należy mieć na względzie, że przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego uzależniona jest od wielkości posiadanych przez organ środków finansowych. Stanowisko organów obu instancji znajduje oparcie w przepisie art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nie zawiera też cech dowolności wyjaśnienie organu odwoławczego, że z powodu wielkości środków finansowych, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, możliwości udzielania pomocy są ograniczone, dlatego nie wszystkie zgłoszone potrzeby mogą być zaspokojone, a wysokość przyznawanych świadczeń nie zawsze odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy. Mając powyższe na względzie brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego we wskazanej wyżej kwocie przekracza granice uznania administracyjnego bądź w inny sposób naruszała prawo, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika wydano na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).