II SA/Sz 277/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata P. W. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. R. S. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 17, poz. 734 ze zm., dalej zwanej "u.d.m.") przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy: od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. Od powyższej decyzji R. S. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji przywrócenie kwoty równoważącej opłatę za [...] kWh za brak centralnej ciepłej wody. R. S. wskazał, że zmniejszenia wartości z [...] kWh na [...] kWh dokonano bezprawnie z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji – rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz przyjęcie do obliczania dodatku mieszkaniowego poniesionych wydatków w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r., a nie [...] zł, jak również przyjęcie do obliczania dodatku mieszkaniowego dochodów netto w wysokości [...] zł miesięcznie, zamiast w wysokości [...] zł brutto. W ocenie odwołującego się przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego dochód winien być liczony netto, a nie brutto. Liczenie dochodu brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania i następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania powoduje, że podwójnie obniża się rzeczywiste dochody netto na podstawowe utrzymanie osób pobierających dodatek mieszkaniowy. Sprawy dotyczące dochodów osób na podstawową egzystencję powinny być regulowane w Konstytucji i ustawach, a nie w rozporządzeniach, w zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 2 - 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż jak wynika z materiału dowodowego sprawy oraz w oparciu o powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [...] zł zaś wydatki, jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie przyznał R. S. dodatek w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium odpowiadając na postawione w odwołaniu zarzuty wyjaśniło, iż w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, dalej zwanego "rozp."), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę oblicznia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość [...] kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych miesięcznych opłat oraz równowartość [...] kilowatogodzin za każdą dodatkową osobę. Organ zaznaczył, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że lokal położny w S. przy ul. K. nie jest wyposażony w instalację CW, dlatego też doliczono ryczałt w wysokości [...] zł. R. S. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...] kWh za brak ciepłej wody oraz przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych wydatków w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r., a nie [...] zł, jak również przyjęcie do obliczania dodatku mieszkaniowego dochodów netto w wysokości [...] zł miesięcznie, zamiast w wysokości [...] zł brutto. Jednocześnie skarżący sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 2) czy podwójne obniżenie rzeczywistych dochodów poprzez liczenie dochodów brutto, a następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania (np. 20% jak to ma miejsce w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych) jest zgodne z Konstytucją. W zakresie powyższego pytania skarżący wskazał jednocześnie, że liczenie dochodów brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania i następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania powoduje to, że podwójnie obniża się rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję osób pobierających dodatek mieszkaniowy. Dodał również, że dochody osób na podstawową egzystencję powinny być regulowane w zgodności z zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa; 3) czy przymus adwokacki od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem skarżącego, strona w postępowaniu sądowym powinna mieć prawo do zaskarżenia orzeczenie wydanego w I instancji bez przymusu adwokackiego. Ta generalna zasada nie jest realizowana w stosunku do orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, będącym I instancją; Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o wyłączenie Sędziego Arkadiusza Windaka od prowadzenia sprawy II SA/Sz 277/10. Postanowieniem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 277/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wyłączenie sędziego. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 23 lipca 2010 r. oddalił zażalenie R. S. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 października 2010 r. R. S. złożył wniosek o połączenie sprawy II SA/Sz 227/10 ze sprawami II SA/Sz 236/08, II SA/Sz 744/08, II SA/Sz 1025/09, II SA/Sz 1085/09 oraz II SA/Sz 1173/09 w jedno postępowanie. Na tej samej rozprawie Sąd nie uwzględnił wniosku o połączenie spraw. Po ogłoszeniu tego postanowienie skarżący złożył wniosek o ustanowienie adwokata z urzędu. Postanowieniem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 277/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym ustanowienie adwokata. W wykonaniu niniejszego postanowienia Sądu, Okręgowa Rada Adwokacka wyznaczyła na pełnomocnika skarżącego adwokata P. W., który udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego na rzecz aplikanta adwokackiego – M. P. Na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. skarżący złożył wniosek o odroczenie rozprawy, z powodu braku zgody na reprezentowanie go przez aplikanta adwokackiego, oświadczając jednocześnie, że jego pełnomocnikiem może być inny adwokat lub radca prawny, nie zaś aplikant radcowski. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o odroczenie terminu rozprawy. Skarżący, w dalszej części rozprawy wniósł o połączenie sprawy II SA/Sz 227/10 ze sprawami II SA/Sz 744/08, II SA/Sz 1085/09, II SA/Sz 816/10. Sąd postanowił nie uwzględniać powyższego wniosku. Następnie skarżący, złożył wniosek o wyłączenie sędziego przewodniczącego składu orzekającego. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. II SA/Sz 277/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wyłączenie sędziego. Na to postanowienie skarżący złożył zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. oddalił zażalenie. Na kolejnej rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. Sąd nie uwzględnił wniosku R. S. o połączenie rozpatrywanej sprawy ze sprawami II SA/Sz 1173/09, II SA/Sz 744/08, II SASz 816/10, II SA/Sz 250/11 w jedno postępowanie sądowe oraz złożonego następnie wniosku o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na brak zawiadomienia skarżącego przez pełnomocnika o terminie rozprawy. Następnie skarżący złożył wniosek – uzupełniony pismem z dnia [...] r. o wyłączenie sędziego przewodniczącego składu orzekającego z dnia [...] r., który to wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 09 września 2011 r. W dniu [...] r. R. S. złożył wniosek o sprostowanie i uzupełnienie protokołu rozprawy z dnia 25 sierpnia 2011 r. Zarządzeniem z dnia [...] r. żądanie sprostowania i uzupełnienia protokołu rozprawy zostało oddalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, wysokość dodatku mieszkaniowego została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 9 ust. 1, który to przepis w pkt 1 upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P.4/05 przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego, wytycznych dotyczących treści aktu, każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu" jest sprzeczne z Konstytucją. Przepis art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ani inne przepisy tej ustawy nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia (OTK – A 2006, Nr 5, poz. 55). W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powyższy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 86, pod poz. 587 z dnia 18 maja 2006 r. i z tym dniem zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji przepis uznany za niekonstytucyjny utracił moc obowiązującą. Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Tak więc, od dnia [...] r., w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane te sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1192/07, i z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1418/08 i wyrok z dnia 4 lutego 2011 r., I OSK 1728/10). Wbrew twierdzeniu skarżącego brak jest podstaw prawnych by przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego do dochodu skarżącego zaliczony był jego dochód netto. Definicję "dochodu" na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatków z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywienia, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w [...] r. Przytoczony przepis enumeratywnie wymienia jakiego rodzaju świadczenia mogą być nie wliczane do dochodu. W przepisie tym nie przewidziano możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych powiększającego dochód netto. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na względzie, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań. Z powyższych względów, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt I sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II), sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.