II SA/Sz 279/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na czynność materialno-techniczną Dowódcy Jednostki Wojskowej w przedmiocie należności za podróże służbowe p o s t a n a w i a odrzucić skargę W dniu [...]r. (data stempla pocztowego na kopercie) R. P. – żołnierz zawodowy, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego Z. T. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność materialno – techniczną Dowódcy Jednostki Wojskowej w [...]polegającą na wypłaceniu świadczenia w niepełnej wysokości. Jako podstawę prawną wniesienia skargi wskazano w niej przepisy : "art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 154 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. 2003r. 179.1750 – dalej jako "ustawa pragmatyczna") oraz art. 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia MON z dnia 28 maja 2004r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz.U. 2004r.140.1487 – dalej jako "rozporządzenie"). Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Dowódcy Jednostki Wojskowej w [...] do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w terminie 14 dni od chwili uprawomocnienia się wyroku, które to powinno polegać na wypłaceniu świadczeń należnych skarżącemu z tytułu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem ( do których prawo przyznano mu ostateczną decyzję administracyjną Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...]r.), w wysokości wynikającej z przepisów prawa (tj. [...].) oraz wyrównanie dotychczas wypłaconych należności z okresu od [...]. do [...]. w brakującej kwocie [...]zł, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym według norm przepisanych ([...] zł) oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 3. rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego i/lub jego pełnomocnika. Z treści uzasadnienia skargi i dokumentów do niej dołączonych oraz zawartych w aktach administracyjnych złożonych przez pełnomocnika organu na rozprawie sądowej w dniu [...]r., a także z dokumentów znajdujących się w aktach prawomocnie zakończonej sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej (sygn. II SAB/Sz 107/09), z których dowód przeprowadzony został na tej rozprawie wynika, że wniesienie wyżej wskazanej skargi na czynność materialno – techniczna poprzedziły poniższe okoliczności. Starszy chorąży R. P. zamieszkały w [...]pełni zawodową służbę wojskową w JW. Nr [...] w [...]. Aby dojechać pociągiem z [...]do [...]musi pokonać trasę [...] ([...] km w jedną stronę). Innej możliwości dojazdu pociągiem nie ma. Łączna cena imiennego miesięcznego biletu na tej trasie w okresie od [...] do [...]. wynosiła [...] zł, zaś począwszy od [...]r. wynosi [...] zł. Zaświadczenie o cenie biletu miesięcznego z tej trasy skarżący przedstawia w swojej jednostce. Decyzją ostateczną Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...]r. R. P. przyznane zostało prawo do zwrotu kosztów przejazdu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem począwszy od [...]. na czas pełnienia służby w JW. [...]. Za [...]. ryczałt został wypłacony na podstawie dołączonych zaświadczeń stwierdzających cenę biletu miesięcznego w wysokości nie kwestionowanej przez skarżącego. Począwszy od [...]. wypłacany jest niższy ryczałt. Wobec tego R. P. wnioskiem z dnia [...]r. wystąpił do Dowódcy JW. o "spowodowanie wyjaśnienia, niewłaściwego naliczenia kwoty ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy". Pismem z dnia [...]., którego data doręczenia zainteresowanemu nie została utrwalona w dokumentach, Dowódca tej jednostki udzielił R. P. odpowiedzi, w której wyjaśnił podstawę prawną i sposób naliczania spornego ryczałtu za dojazd do miejsca pełnienia służby. Nie zgadzając się z powyższym wyjaśnieniem, pismem z dnia [...]. R. P. na podstawie art. 52 § 3 i 4, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał Dowódcę Jednostki Wojskowej do usunięcia naruszenia prawa podlegającego na wypłaceniu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w niepełnej wysokości tj. niezgodnie z obowiązującymi przepisami i decyzją o przyznaniu prawa do tego świadczenia. W szerokiej argumentacji tego pisma zawarty został również wywód wskazujący, że od dnia wymagalności każdego z comiesięcznych świadczeń ([...] dzień miesiąca) począwszy od [...]. należy wypłacić odsetki ustawowe wyliczone na dzień zapłaty od różnicy pomiędzy świadczeniami należnymi a faktycznie wypłaconymi. Skarżący poinformował organ, że w przypadku nie podjęcia działań w celu usunięcia wszelkich naruszeń, po upływie 30 dni od wezwania, wniesie skargę do sądu administracyjnego. Odpowiadając na powyższego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz jednocześnie na wezwanie do zapłaty z dnia [...]. (które wpłynęło do organu [...]r.) Dowódca Jednostki Wojskowej poinformował skarżącego, że brak jest podstawy faktycznej i prawnej do uwzględnienia roszczenia. Organ wyjaśnił jakie przepisy regulują kwestię zwrotu kosztów przejazdu - ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem oraz wskazał na zastosowaną w sprawie interpretację tych przepisów. Odpowiedź ta nie zawiera żadnej informacji o prawie, terminie i sposobie jej zaskarżenia. W dniu [...]. R. P. reprezentowany przez radcę prawnego Z. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej domagając się w niej między innymi zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej wypłacenia należnych skarżącemu świadczeń z tytułu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem ewentualnie wypłacenie tego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 maja 2009r. sygn.akt II SAB/Sz 107/09 skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym, żadna z zarzucanych skargą bezczynności nie zaistniała i wyjaśnił, że zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przemieszczenia i podróże służbowe (Dz.U. Nr 140, poz.1487 ze zm.) "prawo żołnierza zawodowego przeniesionego służbowo do należności z tyt. zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby określa organ w drodze decyzji, przy czym w decyzji tej nie określa wysokości należnej kwoty. Wypłata należności z tytułu zwrotu kosztów następuje w formie materialno – technicznej i właśnie takiej czynności dokonywał organ wypłacając ryczałt za przejazd w miesiącach [...]., a zatem organ ten nie był bezczynny. Natomiast spór co do kwoty wypłaconego ryczałtu w tym stanie prawnym i faktycznym, mógłby być rozstrzygnięty przez wniesienie skargi na tę czynność materialną – techniczną, po uprzednim wykorzystaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a., nie zaś drogą skargi na bezczynność jak to uczynił skarżący". Odpis tego wyroku wraz z jego uzasadnieniem doręczony został pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...]. (k. [...] akt SAB/Sz 107/09). Skarga na czynność materialno – techniczną wniesiona w niniejszej sprawie, jak to zostało wskazane na wstępie, została wniesiona w dniu [...]r. (koperta k [...] akt sądowych). W odpowiedzi na skargę R. P. na czynność materialno – techniczną Dowódcy JW., organ ten wniósł o odrzucenie tej skargi lub ewentualnie jej oddalenie. W ocenie organu (reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M. P.) zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi określone w art. 58 § 1 pkt 4 lub pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wypadek nieuwzględnienia tego stanowiska przez Sąd, organ wnosząc o oddalenie skargi podniósł merytoryczne powody wskazujące na podtrzymanie swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie. R. P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2009r. sygn.akt II SAB/Sz 107/09. W tym stanie sprawy, wobec nieprawomocności wyroku WSA w Szczecinie z 20 maja 2009r. sygn.akt II SAB/Sz 107/09 postępowanie sądowe wywołane skargą R. P. na czynność materialno – techniczną Dowódcy Jednostki Wojskowej zostało zawieszone postanowieniem z dnia 24 września 2009r. (k. [...]akt sądowych) na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 131 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SAB/Sz 107/09. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010r. sygn.akt I OSK 1010/09 oddalił tę skargę kasacyjną podzielając stanowisko sądu I instancji, że :"spór co do kwoty wypłaconego ryczałtu mógłby być rozstrzygnięty przez Sąd poprzez wniesienie skargi na tę czynność materialno – techniczną, po uprzednim wykorzystaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś drogą skargi na bezczynność, z której skorzystał skarżący". Postanowieniem z dnia 29 marca 2010r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podjął z urzędu postępowanie sądowe zawieszone swoim postanowieniem z dnia 24 września 2009r. Na rozprawie w dniu [...]. pełnomocnik organu potrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Przed przystąpieniem jednak do rozstrzygania w granicach zakreślonych w przytoczonym wyżej przepisie, Sąd zobligowany jest do zbadania czy wniesiona skarga spełnia przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) warunki formalne. W przypadku bowiem stwierdzenia, że skarga nie spełnia chociażby jednego ze wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. warunków formalnych – Sąd, zgodnie z art. 58 § 3 tej ustawy, odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić zarówno na rozprawie jak i na posiedzeniu niejawnym. W sprawie niniejszej, wywołanej skargą R. P. na czynność materialno – techniczną Dowódcy Jednostki Wojskowej zaistniała właśnie taka przyczyna, która w świetle art. 58 pkt 2 p.p.s.a. uzasadnia odrzucenie skargi. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wyjaśnić trzeba, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera jednego generalnego uregulowania zasad, i jednego terminu zaskarżania do sądu administracyjnego aktów organów administracji publicznej wskazanych w jej art. 3 § 2. Wynika to ze specyfiki różnych form działalności tych organów. W przypadku skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. skargi na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do których zalicza się także skargę na czynność materialno – techniczną organu administracji publicznej, zastosowanie mają przepisy art. 52 § 3 p.p.s.a. określające obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia i sposób jego wypełnienia oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. określający termin do wniesienia takiej skargi. Zgodnie zatem z art. 52 § 3 p.p.s.a. : "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa". Stosownie zaś do art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 skargę do sądu wnosi się "w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenie prawa". Czynnością materialno – techniczną kwestionowaną w skardze jest czynność wypłaty ryczałtu za poniesione przez skarżącego koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby wojskowej z miejscem zamieszkania i z powrotem. Prawo do tego ryczałtu skarżący nabył na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś sama wypłata należności z tego tytułu następuje 10 dni każdego miesiąca za miesiąc poprzedni na podstawie zatwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej wykazu żołnierzy, którzy w danym miesiącu kalendarzowym są uprawnieni do otrzymania tych należności (§ 10 ust. 5 rozporządzenia MON z dnia 28 maja 2004r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. z 2004r. Nr 140, poz. 1487 ze zm.). W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska organu, że termin czternastu dni do złożenia przez skarżącego wniosku o usunięcie naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) należy liczyć od dnia doręczenia skarżącemu pisma Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...]., z którego treści skarżący dowiedział się o stanowisku organu w spornej sprawie wypłaty ryczałtu za dojazd do miejsca pełnienia służby. Zauważyć bowiem trzeba, że skarga obejmuje okres od [...] do [...]. w którym co miesiąc każdego 10 dnia miesiąca powtórzona była kwestionowana czynność materialno – techniczna. Dlatego Sąd przyjął, że datą, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi jest dzień doręczenia organowi pisma skarżącego opatrzonego datą sporządzenia [...]. Pismo to w sposób jednoznaczny określa swój charakter jako "wniosek o usunięcie naruszenia prawa", i jako podstawę jego wniesienia powołuje między innymi przepisami, art. 52 § 3 p.p.s.a. Z dokumentów przedłożonych przez stronę oraz z dokumentów zawartych w złożonych na rozprawie aktach administracyjnych, jak też z akt sprawy WSA w Szczecinie o sygn. SAB/Sz 107/09, z których – jak to już zostało zasygnalizowane w ustaleniach faktycznych – dowód został przeprowadzony na rozprawie nie wynika w jakiej dacie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu, ani w jakim terminie doręczona została skarżącemu odpowiedź organu zawarta w piśmie z dnia [...]. W oparciu o treść odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można natomiast przyjąć, że wezwanie to "wpłynęło do JW. [...]w dniu [...].", skoro skarżący tego faktu nie podważa ani w skardze, ani w żadnym z dotychczas wniesionych pism procesowych. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowana na [...]została doręczona pełnomocnikowi skarżącego listem zwykłym a organ nie posiada dowodu doręczenia tej przesyłki, co wynika z odpowiedzi organu na zobowiązanie WSA w sprawie II SAB/Sz 107/09 (k-[...] akt). Jednakże w skardze na bezczynność sporządzonej [...]. (akta II SAB/Sz 107/09 k. [...]) skarżący nie kwestionował faktu otrzymania tej odpowiedzi, a przeciwnie powołał się na nią i załączył do skargi jej kserokopię. Z powyższego wynika, że należy przyjąć, iż odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – doręczona została skarżącemu najpóźniej w dniu sporządzenia skargi na bezczynność tj. w dniu [...]r. i od tej daty należy liczyć termin do wniesienia skargi. Powyższe rozważania prowadzą do ustalenia, że skoro organ, który otrzymał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak sam stwierdził w dniu [...]r. nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 kpa), a przynajmniej nie wykazał, że odpowiedzi tej udzielił w tym terminie, to termin do wniesienia skargi do Sądu należy liczyć odpowiednio do ustaleń – z zastosowaniem art. 53 § 2 zd. in fine p.p.s.a., który przewiduje, że jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skargę na czynność materialno – techniczną można wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przyjmując w oparciu o dostępne dowody i okoliczności, że wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło [...]r. należy stwierdzić, że ostatnim dniem do wniesienia skargi był [...]r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona w dniu [...]r. a więc po upływie terminu do jej wniesienia. Co prawda wniesienie tej skargi nastąpiło w terminie 7 dni od dnia doręczenia pełnomocnikowi skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2009r. w sprawie II SAB/Sz 107/09, z którego skarżący dowiedział się o możliwości wniesienia skargi na czynność materialno – techniczną, "po uprzednim wykorzystaniu, trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a.", jednakże okoliczność ta nie otwiera drogi do uznania, że w zaistniałej sytuacji procesowej, wynikającej z oddalenia skargi na bezczynność, istnieje możliwość w każdym czasie wniesienia skargi na czynność materialno – techniczną. Jak już zostało to bowiem powiedziane na wstępie niniejszych rozważań, badanie warunków formalnych skargi ma charakter obligatoryjny. Skoro zatem skarżący wniósł skargę po terminie przewidzianym do jej wniesienia a jednocześnie nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi, to zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 i skargę tę należało odrzucić.