II SA/Sz 279/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z decyzję dnia [...]. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] , nr [...] Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. P. B. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią M. C.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Burmistrz W. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że niepełnosprawność M. C. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia, a nadto posiada ona dwoje dzieci, z czego jej córka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 a i 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona podniosła, że jej babcia sprawowała nad nią opiekę od piątego roku życia, po śmierci jej mamy oraz taty. Sąd Rejonowy ustanowił bowiem dziadków opiekunami Strony. Babcia jest dla niej jak mama, wychowywała ją przez całe życie i utrzymywała. Teraz, kiedy sama wymaga opieki, Strona zrezygnowała z pracy, aby się nią zajmować. Podkreśliła, że syn babci posiada znaczny stopień niepełnosprawności i przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Pielęgnacyjnym w Ś., natomiast córka nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, jednak pracuje i nie podejmie się opieki nad mamą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "ustawa"), decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przyczyną odmowy przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia nie może być kryterium powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż Trybunał Konstytucyjnego wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził, iż powyższy przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium, mając na uwadze orzecznictwo sądowe ukształtowane po wydaniu ww. wyroku podkreśliło, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, powyższa przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej, co oznacza, że nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej i zaskarżonego orzeczenia sądowego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b pkt 1 ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ uznał jednakże, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy ze względu na brak w sprawie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy. Wyjaśnił, że Strona w stosunku do babci jest osobą spokrewnioną w drugim stopniu, a sama podopieczna ma dwoje dzieci, które nie są małoletnie i choć syn jest osobą zaliczoną do pierwszej grupy inwalidów, to jej córka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - wykonuje pracę zawodową i z tego powodu nie podejmuje się osobistej opieki nad matką. Istnieją zatem osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, czyli osoby, na których ciąży względem niej obowiązek alimentacyjny, a w takiej sytuacji świadczenie nie przysługuje. Zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Ponadto, jak stanowi art. 132 cytowanej wyżej ustawy, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Strona jest w stosunku do swojej babci krewną w linii prostej (zstępnym) drugiego stopnia, a więc osobą inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu. Skarżąca zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze powołała tożsame argumenty jak w odwołaniu, zaznaczając, że po śmierci rodziców to babcia została jej opiekunem prawnym, a teraz sama wymaga opieki, zaś Strona jest jedyną osobą mogącą ją zapewnić. W tym celu zrezygnowała pracy i zamieszkała razem z babcią, którą traktuje jak swoją mamę i nie wyobraża sobie, aby w celu podjęcia pracy, mogła oddać ją do jakiegokolwiek zakładu. Wyjaśniła, że jedynym źródłem ich utrzymania jest emerytura babci w kwocie [...]zł, zaś po uiszczeniu opłat związanych z utrzymywaniem domu jak i zakupie leków, pozostaje niewiele na wyżywienie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, pod kątem powyższego kryterium legalności doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią M. C.. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała: - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji odmawiając przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią zgodnie uznały, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, zaś organ I instancji dodatkowo wskazał, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25. roku życia, a zatem wbrew dyspozycji art. 17 ust. 1b ustawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że słusznie Kolegium uznało, iż kryterium daty powstania niepełnoprawności nie mogło stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia, skoro Trybunał Konstytucyjnego wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem tego wyroku jest bowiem zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy co do treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r., a zatem od tego momentu art.17 ust. 1b ustawy - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie – utracił moc i nie mógł być stosowany. Z kolei przechodząc do kwestii oceny zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy wyjaśnić należy, że pierwszy z ww. przepisów wskazuje, że warunkiem ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej k.r.o.). W myśl art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Natomiast art. 17 ust. 1a ustawy przewiduje dodatkowe warunki, od jakich ustawodawca uzależnił przyznanie omawianego uprawnienia osobom, które nie są spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Lektura uzasadnienia decyzji organów obu instancji dowodzi, że organy zastosowały literalną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy polegającą na przyjęciu, że fakt istnienia dzieci (dziecka) osoby wymagającej opieki, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej jako krewnej w dalszym (drugim) stopniu. Zdaniem Sądu, stanowisko to - w realiach niniejszej sprawy - nie zasługuje na akceptację. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższych przepisów ukształtował się pogląd wskazujący na konieczność odejścia od wykładni językowej, na rzecz wykładni celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej. Tutejszy Sąd poglądy te w pełni aprobuje, uznając że regulację ustawy należy odczytywać zarówno przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji, ale także celu samej ustawy, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę na osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia ze względu na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dopiero bowiem uwzględnienie założeń aksjologicznych ustawodawcy pozwala na właściwe oczytanie jego intencji. Sądy w oparciu o tak dokonaną wykładnię dopuszczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu innemu niż spokrewnionemu w pierwszym stopniu, a nawet osobom stanowiącym z podopiecznymi tradycyjną rodziną związaną tylko więzami faktycznymi. Podkreśla się, że formalne ograniczenie wynikające z art. 17 ust. 1a ustawy nie można stosować w każdego przypadku i odnosi się to chociażby do sytuacji, gdy preferowana przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Jak wynika z akt sprawy Skarżąca sprawuje opiekę nad babcią, z którą spokrewniona jest w drugim stopniu. Babcia Skarżącej ma dwójkę pełnoletnich dzieci, tj. syna, który jest osobą zaliczoną do pierwszej grupy inwalidów, a zatem z oczywistych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad matką oraz córkę nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która z uwagi na wykonywanie pracy zawodowej nie może podjąć się opieki. W wywiadzie środowiskowym podano, że córka mieszka w oddalanej o 30 km miejscowości i nie jest w stanie zająć się matką. Ustalenia te zawarł w swojej decyzji organ I instancji, zaś Skarżąca potwierdziła je tak w odwołaniu jak i w skardze podnosząc, że jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę. Akcentowała także charakter łączącej ją więzi z babcią z uwagi na to, że po śmierci rodziców babcia została ustanowiona jej opiekunem prawnym. Na potwierdzenie powyższego faktu, Skarżąca na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego przedłożyła skan zaświadczenia Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 1997 r. Podnosiła także, że babcia jest jak mama, gdyż wychowywała ją i utrzymywała, dlatego teraz kiedy ona sama wymaga opieki, w celu jej sprawowania, zrezygnowała z pracy i zamieszkała razem z babcią. W ocenie Sądu, mając na uwadze ustalenia organów jak i pozostałe okoliczności zaistniałe w kontrolowanej sprawie, a także treść art. 17 ust. 1 ustawy, należało przyjąć, że - wbrew twierdzeniom organów - zaktualizował się obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem jej babci, co czyni ją osobą uprawnioną do żądania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zaistniała bowiem sytuacja szczególna, polegająca na wykonywaniu przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną osobą, która była ustanowiona przez Sąd jej opiekunem prawnym. Babcia obejmując opiekę nad kilkuletnią Skarżącą, złożyła w dniu [...] lutego 1998 r. stosowne przyrzeczenie, o którym mowa w art. 590 kodeksu postępowania cywilnego. W zakresie opieki prawnej sprawowanej nad małoletnią wchodzi przede wszystkim wychowanie dziecka, co powoduje, że więź łącząca te osoby odpowiada bardziej relacji matka-córka, niż babcia- wnuczka. Osoby te tworzą bowiem rodzinę w tradycyjnym słowa tego znaczeniu. W konsekwencji mamy tu zatem do czynienia zarówno z łączącymi te osoby dalszym stopniem pokrewieństwa, ale także więzami jakie istnieją w najbliższej rodzinie. Organy pominęły te okoliczności, błędnie skupiając się tylko na kwestii, czy zstępni w stopniu pierwszym posiadają orzeczenie o niepełnoprawności. Tymczasem przesłanka określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy nie ma tu zastosowania, skoro obowiązek alimentacyjny wnuczki, na tle badanej sprawy, należy traktować jak obowiązek alimentacyjny córki. Akceptacja przeciwnego stanowiska, takie jak zaprezentowały organy, prowadziłaby do pozbawienia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz naruszałaby wynikające z Konstytucji RP zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 i 32 Konstytucji), a także nakaz ochrony i opieki nad rodziną oraz zapewnienia szczególnej pomocy władz publicznej rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa. Niewątpliwie wnuczka, w realiach niniejszej sprawy, jest członkiem najbliższej rodziny babci i w celu sprawowania nad nią opieki zrezygnowała z zatrudnienia, stąd mieści się w kręgu osób uprawionych do alimentacji. Przy czym Sąd nie znajduje żadnego uzasadnienia, które pozwoliłoby na zaakceptowanie sugerowanego przez organy stanowiska jakoby brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności żyjących, pełnoletnich dzieci wymagającej opieki, automatycznie eliminował z kręgu osób uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego wnuczkę faktycznie sprawującą opiekę. Skoro przy wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy należy kierować się przede wszystkim celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego oraz wartościami wskazanymi w Konstytucji, to nie sposób pominąć kwestii więzów rodzinnych łączących opiekuna z podopiecznym wynikających z faktu pokrewieństwa jak i ustalonej sądownie opieki prawnej oraz tego, że państwo działające przez swe organy administracji, winno wspierać każde działanie, dzięki którym obywatele odciążają go od obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnymi członkami społeczeństwa. Przy czym obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) spoczywa nie tylko na sądach, lecz także na organach administracji publicznej. Podsumowując stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań wynikających z powyższych rozważań Sądu.