II SA/Sz 28/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym oddala skargę. 1. Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku K. K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], zezwolił na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. [...] (dr. gminna, działki nr [...], [...] [...] obr. [...]), wg szczegółowej lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym integralną część decyzji oraz po przyjęciu określonych w decyzji warunków. 2. Pismem z dnia 1 września 2018 r. A. K. i K. K. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zakwestionowali prawidłowość określenia warunku w pkt 3 decyzji, który stanowi, że zezwolenie na lokalizację przyłącza wodociągowego "warunkuje wyrażeniem zgody przez wykonawcę nowych nawierzchni w pasie drogowym ul. [...] - [...] Sp. z o.o. na przeniesienie warunków gwarancji i rękojmi dotyczącej terenu w obrębie projektowanego przyłącza wodociągowego, na jego inwestora. Zakres i sposób przeniesienia gwarancji uzyskać od wykonawcy i wraz z deklaracją przyjęcia tych warunków inwestor winien przedłożyć w ZDiT do wniosku na etapie występowania o zajęcie pasa drogowego. W przypadku nieuzyskania takiej zgody, realizacja przedmiotowego zadania będzie możliwa dopiero po upływie terminu gwarancji". W ocenie wnioskodawców, decyzja Organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach poprzez nałożenie na inwestora warunków innych, niż wymienione w tym przepisie. 3. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1, ust. 1a, ust. 3 pkt 1, ust. 3a, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068., dalej przywoływana jako: "u.d.p.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium, Organ I instancji prawidłowo określił w decyzji zezwalającej na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. [...] (dr. gminna, działki nr [...], [...], [...], obr. [...]), warunki umieszczenia ww. inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach, zarządca może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli ich umieszczenie miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku zastosowania tej normy wprost, bez sformułowania warunku umożliwiającego wywiązanie się zarządcy drogi z zadań określonych w art. 20 ust. 4 i 12 u.d.p., mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odmawiająca zgody na lokalizację przyłącza wodociągowego. W myśl ww. przepisów, do zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą oraz przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Natomiast art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. zezwala zarządcy na odmowę wydania zgody na lokalizację obiektu budowlanego, bądź urządzenia w przypadku, jeżeli ich umieszczenie miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg, co zaistniałoby w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium, Organ I instancji prawidłowo wyważył obowiązki związane z utrzymaniem drogi oraz z zachowaniem gwarancji lub rękojmi, ze słusznym interesem Skarżących. W niniejszej sprawie uznanie administracyjne nie ma charakteru dowolnego, czy też bezprawnego, jak wskazuje wnioskodawca. Odnosząc się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nie narusza przepisów prawa. Ewentualne wątpliwości co do treści normy prawnej, zostały rozstrzygnięte w myśl art. 7a § 1 K.p.a. na korzyść strony, w przeciwnym bowiem razie, strona nie uzyskałaby decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym. 4. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkującego brakiem uwzględnienia, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., określająca szczegółowe warunki przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniej użyteczności oraz nakładająca na inwestora obowiązek ustalenia z wykonawcą pierwotnym drogi cesji rękojmi i gwarancji, wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 i 3a oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Skarżących, bezspornym jest to, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego dopuszczalne jest jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a udzielenie przez zarządcę drogi zezwolenia w tym przedmiocie następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. Uznaniowy charakter decyzji nie uprawnia jednak organu do nakładania na inwestora warunków dodatkowych, innych niż wskazane w art. 39 ust. 3a ww. ustawy, a także nie upoważnia do modyfikowania zapisów ustawy i przepisów wykonawczych, regulujących kwestie zakładania urządzeń i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniej użyteczności lub przeniesienia z tą chwilą na inwestora obowiązku udzielania gwarancji i rękojmi jaką dotychczas ponosił podmiot trzeci, tj. pierwotny wykonawca nawierzchni drogowych. Decyzja opierająca się o przepisy prawa, zezwalająca na lokalizowanie obiektów lub urządzeń w pasie drogowym winna określać w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz stosowne pouczenie w zakresie obowiązku uzyskania kolejnych decyzji na dalszych etapach realizacji inwestycji. Nakładanie na inwestorów obowiązków dotyczących w swym zakresie w istocie obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniej użyteczności na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej, w ocenie Skarżących, również należy uznać za przedwczesne. Skarżący podkreślili, że w świetle przepisów art. 39 ust. 3 i 3a i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie ma możliwości zobowiązania inwestora (poprzez obciążenie go warunkami rękojmi i gwarancji dot. innego podmiotu) przez zarządcę drogi, zakresu i technologii robót, przywracających poprzedni stan użyteczności pasa drogowego, do czego nawiązuje § 1 ust. 6 ww. rozporządzenia, a czym w istocie jest przeniesienie warunków gwarancji i rękojmi ustalonych w drodze umowy cywilnoprawnej z innym podmiotem - wykonawcą robót drogowych. W ocenie Skarżących, brak jest podstaw do uzależniania udzielonego zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym od spełnienia innych warunków, niż wynika to z ustawy w oparciu o nieznane inwestorowi, w momencie wydawania decyzji lokalizacyjnej, warunki gwarancji i rękojmi oraz gdzie zakres robót objęty ową gwarancją i rękojmią wymagać może, np. uzyskania przez inwestora odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, bądź zgłoszenia takich robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Końcowo Skarżący, zwrócili uwagę na fakt, że w razie braku zgody od wykonawcy - podmiotu trzeciego - realizacja zadania, którego dotyczy decyzja lokalizacyjna, możliwa ma być dopiero po upływie gwarancji wykonawcy - podmiotu trzeciego, zatem rozwiązanie tego typu oraz taką interpretację normy prawnej trudno uznać za rozstrzygnięcie na korzyść strony tym bardziej, że sama norma prawna, tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej, a jedynie wskazuje na możliwość jej wydania w oparciu o wskazaną tam przesłankę. Nadto, warunek "zawieszający", jaki wynika pośrednio z wydanej w sprawie decyzji również, zdaniem Skarżących, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a co również utracił z pola widzenia Organ wydając zaskarżone orzeczenie. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. 6. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. pełnomocnik Skarżących poparł skargę. Wskazał, że spełnienie zawartego w decyzji warunku spowoduje przerzucenie zobowiązania cywilnoprawnego, wynikającego z gwarancji i rękojmi na Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 8. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , wydana w trybie nadzwyczajnym, na podstawie której Organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...], zezwalającej na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. [...] (dr. gminna, działki nr [...], [...], [...] obr. [...]), wg szczegółowej lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym integralną część decyzji oraz po przyjęciu określonych w decyzji warunków. 9. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie zastosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby bowiem sprzeczne z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej (por: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, LEX nr 745223). W tej sprawie Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Skarżących, uznaniowy charakter decyzji nie uprawniał Organu do nakładania na inwestora dodatkowych warunków niż wskazane w art. 39 ust. 3a u.d.p. Podkreślić należy, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1910/09, LEX nr 746847). Oznacza to, że w postępowaniu nadzwyczajnym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. 10. Przenosząc powyższe na tę sprawę, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że brak jest podstaw do uznania, że pkt 3 decyzji Organu I instancji został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 39 ust. 3 i 3a oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 3 i 3a powyższej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2 a lub 2 c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie – art. 40 ust. 15 ustawy. Warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności powinny być określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego - § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264). Przepis § 2 ust. 3 pkt 1 – 3 wskazuje co określa się w warunkach przywrócenia pasa drogowego: zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, sposób odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego oraz zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego. Z regulacji tej wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego dopuszczalne jest jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a udzielenie przez zarządcę drogi zezwolenia w tym przedmiocie następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. 11. W ocenie Sądu, uznaniowy charakter takiej decyzji uprawnia Organ do nakładania na inwestora warunków dodatkowych innych niż wskazane w art. 39 ust. 3a ustawy, a także upoważnia do modyfikowania przepisów ustawy i przepisów wykonawczych regulujących kwestie zakładania urządzeń i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniej użyteczności. Uznaniowe kształtowanie obowiązków inwestora w tym zakresie podyktowane jest tym aby na skutek zlokalizowania w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie zostały naruszone elementy techniczne drogi oraz aby nie przyczyniło się to do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. W sprawie tej obowiązki nałożone na Skarżących w pkt 3 zaskarżonej decyzji sformułowane zostały w następujący sposób: "Powyższą zgodę ZDiT warunkuje również wyrażenie zgody przez wykonawcę nowych nawierzchni w pasie drogowym ul. [...] – [...] Sp. z o.o., na przeniesienie warunków gwarancji i rękojmi dotyczącej terenu w obrębie projektowanego przyłącza wodociągowego, na jego inwestora. Zakres i sposób przeniesienia gwarancji uzyskać od wykonawcy i wraz z deklaracją przyjęcia tych warunków inwestor winien przedłożyć w tutejszym ZDiT do wniosku na etapie występowania o zajęcia pasa drogowego. W przypadku nie uzyskania takiej zgody, realizacja przedmiotowego zadania będzie możliwa dopiero po upływie terminu gwarancji". Stwierdzić zatem należy, że obowiązki nałożone na inwestora w pkt 3 zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Tym samym nie mogą zostać uznane jako podstawa stwierdzenia jej nieważności. 12. Dodatkowo podnieść wypada, że Skarżącym pozwolenia na realizację zadania co do zasady udzielono (po upływie terminu gwarancji). Wcześniejsza natomiast realizacja zadania, słusznie obwarowana została warunkiem. Wskazać także należy, używając argumentum a fortiori i wnioskując w oparciu o zasadę a maiori ad minus, iż skoro właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, jeżeli ich umieszczenie miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg, to tym bardziej może na umieszczenie takiej infrastruktury zezwolić pod warunkiem, że jej umieszczenie nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi. W tej sprawie, zdaniem Sądu, Organ odwoławczy zasadnie zatem uznał, że brak jest przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji Organu I instancji. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób jednoznaczny można wskazać, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. 13. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.