II SA/Sz 281/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej J. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 61 § 4 oraz art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego pismem z dnia [...]r. zawiadomił J. A., że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności zaświadczenia o uprawnieniach wdowy po kombatancie Nr [...] z dnia [...]r. wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej i wyjaśnił, że istnieje uzasadnione przypuszczenie, że zaświadczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Następnie decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie weryfikacyjne w sprawie, w której stroną jest J. A. bowiem, jak wynika to z uzasadnienia, stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności zaświadczeń. Pismem z dnia [...]r. Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zawiadomił J. A. na podstawie art. 61 § 4 kpa oraz art. 10 § 1 kpa, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie weryfikacyjne, w sprawie posiadanych przez nią uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie i wezwał ją do przedłożenia dowodów mogących mieć znaczenie w postępowaniu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił uprawnień kombatanckich Z. A., którego następcą prawnym jest J. A. W uzasadnieniu decyzji Kierownik ustalił, że uprawnienia kombatanckie Z. A. uzyskał z mocy decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację (orzeczenie z dnia [...]r.) z tytułu utrwalania władzy ludowej od [...]. do [...]. podczas służby w KBW. Powołując się na informację zawartą w pkt 13 deklaracji członkowskiej ZBoWiD, organ wskazał, że weryfikowany osobiście brał udział w walce z oddziałem [...] (prawdziwe nazwisko K. K. - dowódca oddziału poakowskiego podziemia zbrojnego), że Brygada KBW, w której w latach [...]służył w/w brała udział w walkach zbrojnych z następującymi organizacjami: Narodowym Zrzeszeniem Wojskowym, Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość" oraz licznymi oddziałami podziemia niepodległościowego. W oparciu o powyższe dowody Kierownik Urzędu przyjął, że Z. A. pełniąc służbę w Brygadzie KBW wykonywał zadania operacyjne związane z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził zatem, że do ustalonych okoliczności ma zastosowanie treść przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, który stanowi, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 10.02.2005 r. (OSK 1126/04) wyjaśniający, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego należy interpretować rozdzielnie oraz na zbieżne z tym wyjaśnieniem inne orzeczenia (wyrok NSA z 25.02.1999 r. sygn. akt V SA 1663/98, wyrok NSA z 20.10.2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1115/99, wyrok NSA z 15.06.2000 r. sygn. akt II SA/Lu 540/99, wyrok NSA z 9.04.2001 r. sygn. akt V SA 2106/00, wyrok NSA z 8.11.2000 r. sygn. akt V SA 227/00, wyrok NSA z 14.12.2000 r. sygn. akt V SA 423/00, wyrok NSA z 24.04.2001 r. sygn. akt SA/Rz 116/00, wyrok NSA z 24.04.2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1480/99) organ wywiódł, że na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Fakt udziału, w ramach służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w walkach z niepodległościowym podziemiem, z punktu widzenia wymagań ustawy o kombatantach, nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej - powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Organ wyjaśnił dalej, że następcą prawnym Z. A. jest J. A. - wdowa po Z. A. i podniósł, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25.01.1996r., sygn. akt A/P 32/95 stwierdził, że uprawnienia wdów po kombatantach nie maja charakteru pierwotnego. Są to uprawnienia pochodne, a więc od istnienia uprawnień pierwotnych (uprawnień kombatanckich) i braku przesłanek do pozbawienia tychże uprawnień zależy istnienie uprawnień pochodnych (uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie). Należy więc uznać, że jeżeli zmarły mąż został pozbawiony uprawnień kombatanckich to także istnieją przesłanki do odmowy przyznania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Z tych względów, mając na uwadze treść wskazanych powyżej przepisów oraz okoliczności faktyczne Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych rozstrzygnął, jak w sentencji decyzji. J. A. reprezentowana przez pełnomocnika adw. R. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że skierowana została do niej decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich Z. A. - jej nieżyjącego męża. Jest rzeczą oczywistą, że decyzja jest nieważna, bowiem J. A. nie była stroną w sprawie o pozbawieniu uprawnień kombatanckich Z. A. Z. A. nie żyje od [...]roku. Wydawanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, przez organ, któremu fakt śmierci tej osoby jest znany, jest niedopuszczalne. Ponadto, postępowanie w sprawie Z. A. nie zostało wszczęte za jego życia. Nie ma tu mowy o żadnej sukcesji następców prawnych zmarłego. Trudno zrozumieć takie postępowanie organu. W przekonaniu odwołującej się jest to wystarczająca przesłanka do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej ewidentną nieważnością. Z ostrożności strona podniosła, że gdyby przyjąć, iż decyzja dotyczy J. A., a jej przedmiotem było pozbawienie uprawnień wdowy po kombatancie, to także decyzja winna być uchylona. Zmarły Z. A. w latach [...]odbywał służbę wojskową w Brygadzie KBW. Wydając decyzję, organ oparł się na piśmie z IPN z dnia [...]r., z którego wywiódł, że jednostka ta brała udział w walkach zbrojnych z organizacjami działającymi na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W piśmie IPN wymienia się kilkanaście bliżej nieokreślonych organizacji podając jedynie kryptonimy. Nie wynika z tego dokumentu cel działalności tych organizacji, ani też udział Z. A. w walkach z nimi, w szczególności, aby udział ten polegał na wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Z pisma, IPN wynika natomiast, że oprócz udziałów w walkach zbrojnych jednostka, w której służył zmarły, zajmowała się działalnością ochronną i konwojową. Brak teczki osobowej Z. A. wyklucza precyzyjne ustalenie przebiegu jego służby, a tym samym prawdopodobne jest, że w żadnych walkach bezpośrednio nie brał on udziału. Brak jest również w piśmie IPN informacji o tym, aby jednostka KBW brała udział w walkach zbrojnych z K. K. pseudonim H. Interpretowanie dokumentów składanych do ZBOWiD z pominięciem kontekstu historyczno-politycznego prowadzi do błędnych wniosków. Podobnie, jeżeli chodzi o utożsamianie każdej grupy, czy jak to określono bandy, z którą walczyła jednostka KBW z organizacją prowadzącą działalności na rzecz suwerenności i niepodległości RP nie znajduje żadnego uzasadnienia. Podstawowa wiedza historyczna pozwala na postawieniu wniosku, iż w latach [...]takich organizacji było bardzo niewiele. Najbardziej znana wymieniona w piśmie IPN-u Wolność i Niezawisłość w tym czasie praktycznie nie istniała. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art.127 § 3 i art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 1-4 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 21 ust. 2 pkt. 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), po ponownym rozpatrzeniu sprawy Z. A., którego następcą prawnym jest J. A. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Nr [...]o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że Z. A. uzyskał uprawnienia kombatanckie w ZW ZBOWiD z tytułu utrwalania władzy ludowej od [...]r., do [...]r. podczas służby w KBW. Organ wskazał, że przepisy Ustawy o kombatantach... przewidują sytuacje, w których Kierownik Urzędu zobowiązany jest do pozbawienia uprawnień kombatanckich osobę, w stosunku, do której wszczęto, postępowanie weryfikacyjne. Jedną z takich sytuacji przewiduje art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c) Ustawy o kombatantach... w myśl, którego pozbawia się uprawnień kombatanckich osobę, która w latach [...]: była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c) tej ustawy odczytywanym samodzielnie osoba, której dotyczy powyższy przepis nie może uzyskać (zachować) uprawnień kombatanckich z żadnego tytułu. Według organu, Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był specjalną formacją wojskową powołaną w 1945 roku do walki z podziemiem niepodległościowym oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi, a także do zapewnienia porządku publicznego; do 1954 roku podlegał Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1991r. (sygn. akt II UZP 7/91; OSNC APU 1992/10/174) stwierdził, że Korpus Bezpieczeństwa Publicznego wchodził w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego. Wolno zatem wskazać, że Z. A. zwalczał osoby stawiające sobie za cel wyzwolenie Polski spod okupacji radzieckiej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 1999r. (sygn. akt V SA 1663/98; Lex nr 49270) wskazał: służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej i wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te został przyznane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2000r. (sygn. akt V SA 423/00; Palestra 2001/7-8/205) wskazał: Z punktu widzenia wymagań stwarzanych przez ustawę z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach (...) fakt udziału w walkach z podziemiem poakowskim (nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej) powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej: Z zaświadczenia, wydanego przez Wojskową Komendę Uzupełnień, z dnia [...]r. wynika, iż Z. A. osobiście uczestniczył w walkach zbrojnych z bandami w okresie od [...]do [...]r. w składzie grup operacyjnych wydzielonych z Brygady KBW do likwidacji reakcyjnego podziemia. W punkcie 13 deklaracji członkowskiej b. ZBoWiD znajduje się informacja, że weryfikowany osobiście brał udział w walce z "bandą H." (K. K.), która w latach [...], prowadziło działalność niepodległościową. W/w informacje znajdują potwierdzenie w piśmie Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...]r., w którym znajduje się informacja, że Brygada KBW, w której służył weryfikowany brała udział w 4 walkach zbrojnych z podziemiem niepodległościowym, między innymi z Narodowym Zrzeszeniem Wojskowym i WiN. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2005r. (sygn. akt OSK 1126/04; Lex nr 165721) sformułował tezę: "Zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego należy interpretować rozdzielnie. Oznacza to, że wykazanie osobie zainteresowanej wykonywania tylko zadań operacyjnych (lub tylko zadań śledczych) upoważnia organ do zastosowania przywołanego przepisu i wydania rozstrzygnięcia o pozbawieniu (odmowie przyznania, odmowie przywrócenia) uprawnień kombatanckich". Ten tok rozumowania został wyrażony również w innych orzeczeniach: wyrok NSA z dnia 25.02.1999r., sygn. akt V SA 1663/98, Lex nr 49270; wyrok NSA z dnia 20.10.2000r., sygn. akt II SA/Gd 1115/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 15.06.2000r., sygn. akt II SA/Lu 540/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 9.04.2001r., sygn. akt VSA/2106/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8.11.2000r., sygn. akt V SA 227/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 14.12.2000r., sygn. akt V SA 423/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 24.04.2001 sygn. akt SA/Rz 116/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 24.04.2001r., sygn. akt II SA/Ka 1480/99, niepubl. Zamieszczony w omawianym przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c) ustawy o kombatantach... spójnik "i" w zwrocie "zadania śledcze i operacyjne" nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne, to znaczy wyliczające. Tym samym trzeba uznać, iż można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zadania śledcze lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym sama współpraca z organami represji (niezależnie od stosunku prawnego leżącego u podstaw pracy lub współpracy) nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i charakter zatrudnienia w tych organach chodzi (wyrok TK z dnia 15 lutego 1994r.; sygn. akt K 15/93; OTK ZU 1994/114). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym zaistnienie podstaw do zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) Ustawy o kombatantach... stanowi barierę do zachowania (uzyskania) uprawnień kombatanckich z jakiegokolwiek innego tytułu. Osoby, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c) ustawy nie mogą skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego przez art. art. 21 ust. 3 pkt 1 Ustawy o kombatantach. Zaistnienie negatywnej przesłanki prowadzącej do pozbawienia uprawnień kombatanckich w myśl art. 21 ust. 2 Ustawy o kombatantach... wyłącza zastosowanie przesłanki pozytywnej przyznania uprawnień z tytułów wskazanych w ustawie, nawet jeżeliby fakty i okoliczności uzasadniające nabycie uprawnień zostały udokumentowane. Osoba pozbawiona uprawnień kombatanckich z uwagi na wykonywanie zadań związanych ze zwalczaniem podziemia niepodległościowego w strukturach aparatu bezpieczeństwa nie może otrzymać uprawnień z żadnego innego tytułu. Na marginesie Kierownik dodał, że organ wydający decyzje nie jest w żaden sposób uprawniony do samodzielnej oceny przebiegu służby wojskowej zainteresowanego, a tylko do analizy zawartych w aktach sprawy dokumentów i podjęcia decyzji w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. J. A. nie zgodziła się z wyżej opisaną decyzją ostateczną i działając przez ustanowionego swym pełnomocnikiem adwokata R. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. Skarżąca podniosła zarzuty : - wydania obu decyzji bez podstawy prawnej i skierowanie ich do osoby nie będącej stroną w sprawie, - niewykonalność decyzji w dniu wydania a niewykonalność ma charakter trwały. Tym samym, zdaniem strony, istnieją podstawy do stwierdzenia ich nieważności określone w art. 56 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a. Nadto skarżąca wniosła o obciążenie organu kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych Na wstępie uzasadnienia skargi przypomniany został, w sposób zgodny z tym co zostało wyżej opisane, dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie J. A. podniosła, że skierowana została do niej decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich Z. A. jej nieżyjącego męża. Zdaniem skarżącej, jest rzeczą oczywistą, że decyzja jest nieważna, bowiem nie była stroną w sprawie o pozbawieniu uprawnień kombatanckich Z. A. Z. A. nie żyje od [...] roku. Wydawanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, przez organ, któremu fakt śmierci tej osoby jest znany, jest niedopuszczalne. Z ostrożności skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie Z. A. nie zostało wszczęta za jego życia. Nie ma tu mowy o żadnej sukcesji następców prawnych zmarłego. Trudno zrozumieć takie postępowanie organu. Jest to wystarczająca przesłanka do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej ewidentną nieważnością (art. 156§1 pkt. 4 k.p.a.). Zdaniem skarżącej, organy naruszyły: - art.6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej, - art.7 k.p.a. bowiem nie sposób uznać, aby organ administracji stał na straży praworządności, kiedy działa bez podstawy prawnej, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposobnie nie tylko nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państw a wręcz podważający takie zaufanie, - art. 9 k.p.a. poprzez kierowanie do zainteresowanej sprzecznych sygnałów będących przeciwieństwem należytego i wyczerpującego informowani stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenia faktyczne i prawne istotne dla sprawy, - art. 29 k.p.a. poprzez nadanie przymiotu strony, nieżyjącej osobie fizycznej. Dodatkowo podniesiono w skardze, że już w toku postępowania odwoławczego, na ręce pełnomocnika J. A. skierowano pismo sporządzone [...]r. informujące między innymi, że [...]r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił J. A. uprawnień wdowy po kombatancie. Skarżąca wyjaśniła, że jedyną znaną jej decyzją wydaną [...]r jest decyzja o pozbawieniu praw kombatanckich Z. A. Jeżeli istnieje decyzji wydana w sprawie J. A. nie została ona jej doręczona. Gdyby przyjąć, iż decyzja dotyczyła J. A., a jej przedmiotem było pozbawienie uprawnień wdowy po kombatancie, to także decyzja winna być uchylona. Skarga w tej kwestii powtarza okoliczności oraz argumentację podniesioną uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według skarżącej, zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdziły, aby zmarły Z. A. był osobą, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy. Nie wykazano, że pełniąc służbę w KBW wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Abstrahując od rozbieżności dotyczących interpretacji tego przepisu uprawnione jest stwierdzenie, że zmarły kombatant nie prowadził ani operacyjnej, ani śledczej działalności, której celem było zwalczanie organizacji, o których mowa w tym przepisie. Sam fakt służby w jednostkach KBW nie jest wystarczającą podstawa do pozbawienia uprawnień kombatanckich. Gdyby tak było, to ustawodawca nie kwalifikowałby podstawy do odmowy bądź pozbawienia statusu kombatanta poprzez wskazanie, że nie chodzi o każdą służbę w KBW, ale o służbę podczas i w związku z którą dana osoba wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających rzecz suwerenności i niepodległości RP. Podkreślono dalej, że nie każde zadania operacyjne i śledcze prowadzone w ramach służby w KBW mogą przesądzić o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, dodatkowo, bowiem muszą one być związane pośrednio ze zwalczaniem podmiotów, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia fikcji prawnej, że zmarły byłby pozbawiony uprawnień kombatanckich z tego powodu. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 Iit. a ustawy, pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby wymienione m.in. w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy. Wdowa po kombatancie nie jest taką osobą. Tym samym, powyższy przepis nie może mieć zastosowania w stosunku do niej. W niniejszej sprawie, przy takiej konstrukcji decyzji, jaką przyjął organ przepisy te zastosowano błędnie. Warto wskazać na błędne zastosowanie przepisu art. 22 w związku art.1-4ustawy. Z treści uzasadnienia decyzji nie sposób się zorientować, o jaki związek chodzi i jak ten potencjalny związek wpłynął na treść decyzji. Skarga przypomniała na koniec, że J. A. uzyskała status wdowy po kombatancie już w okresie obowiązywania ustawy z 1991 r., co winno skutkować ochroną praw nabytych gwarantowanych przez Konstytucję. Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, mimo że nie wszystkie jej zarzuty i argumenty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9 Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazana podstawą prawną, co oznacza powinność zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu niezależnie od tego czy wszystkie jego istotne wady zostały podniesione w skardze. Zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną. Jak wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...]r. (k. [...]akt administracyjnych) postępowanie to zostało wszczęte w przedmiocie weryfikacji uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Tymczasem zarówno pierwsza z wydanych decyzji jak i decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydane zostały "w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich Z. A., którego następcą prawnym jest J. A.". Jest to zasadnicza różnica wskazująca na to, ze organ w innym przedmiocie wszczął postępowanie z urzędu, a w innym postępowanie to zakończył. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że z przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.) wynika, że na jej podstawie mogą być wszczęte i prowadzone poniższe postępowania administracyjne zakończone wydaniem decyzji: - w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich (art. 22 ust.1), - w przedmiocie przyznania uprawnień dla wdowy(wdowca) po kombatancie (art. 22 ust. 2), - w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich (art. 25 ust. 2 i 4), - w przedmiocie pozbawienia uprawnień przysługujących wdowie (wdowcowi) po kombatancie (art. 25 ust. 2ustawy w związku z §2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 września 1997 r.), - w przedmiocie przywrócenia uprawnień kombatanckich (art. 25 ust. 2 pkt 2 i art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy w związku z § 10 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Każde z tych postępowań ma swoją podstawę prawną decydującą o zakresie przedmiotowym i podmiotowym oraz o materialnoprawnych przesłankach rozstrzygnięcia. Dlatego niedopuszczalne jest zamienne traktowanie tych postępowań lub ich mieszanie ze sobą. Tymczasem w niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (w dalszej części niniejszych motywów nazywany Kierownikiem Urzędu) pomieszał tryb postępowania przewidziany dla weryfikacji uprawnień przysługujących kombatantowi z weryfikacją uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Postępowanie oparte na ustawie o kombatantach jest postępowaniem administracyjnym i maja w nim zastosowanie zasady tego postępowania, w tym również przepisy dotyczące strony postępowania administracyjnego. Wobec tego w pełni zasadny jest zarzut naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej. Z sentencji obu decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że Kierownik Urzędu pozbawił uprawnień kombatanckich Z. A., który-jak wielokrotnie to sam organ podnosił- zmarł w [...]. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi ciężką wadę prawną takiej decyzji i jest przyczyną jej nieważności (art. 156 § 1 pkt. 2 zd. in fine Kpa) z powodu rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną może być osoba fizyczna , która posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych (art. 29 i art. 30 § 1 kpa), a zatem nie może nią być, co oczywiste, osoba zmarła. Wszczęcie postępowania w stosunku do osoby, która już w tym momencie nie żyła, powoduje bezprzedmiotowość podmiotową tego postępowania i wymaga wydania decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa., co sygnalizował organowi pełnomocnik skarżącej we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy i co całkowicie pominął Kierownik Urzędu wydając decyzję ostateczną. Przyjęta w zaskarżonej decyzji konstrukcja weryfikacji uprawnień kombatanckich osoby nieżyjącej i adresowanie tej decyzji również do wdowy jako następcy prawnego zmarłego kombatanta, wyżej wskazanej ciężkiej wady zaskarżonej decyzji nie konwaliduje, ponieważ nie znajduje oparcia w prawie. Uprawnienia wdowy (wdowca) po kombatancie, wbrew przekonaniu wyrażonemu przez pełnomocnika w końcowym fragmencie skargi, nie należą do kategorii praw nabytych. Uprawnienia te nie są także skutkiem następstwa prawnego, jak błędnie przyjmuje to organ. Gdyby tak było, to mogliby ubiegać się o przyznanie tych uprawnień wszyscy następcy prawni zmarłego kombatanta, a nie tylko wdowy (wdowcy). Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska przyjmuje się, że art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach opiera uprawnienia wdów (wdowców) do świadczeń kombatanckich, jako uprawnienia pochodne, a zatem uzależnione od uprawnień pierwotnych, przysługujących zmarłemu małżonkowi (vide: wyrok NSA z dnia 20.06.2006r., II OSK 905/05, LEX nr 266355; podobnie wyrok NSA z dnia 8.03.2001 r., V SA 1655/00, LEX nr 79349). Kierownik Urzędu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. powołał się na uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1996 r. sygn. AZP 32/95, wskazującą na pochodny charakter uprawnień kombatanckich wdów (wdowców) po kombatancie, ale nie wyprowadził z tego orzeczenia wniosków istotnych dla niniejszej sprawy, a także nie dostrzegł, że uchwała ta wydana została na tle innego stanu faktycznego. Orzeczenie to dotyczyło odmowy przyznania wdowie uprawnień po zmarłym kombatancie, a nie pozbawienia wdowy po kombatancie tych uprawnień. Jeśli zatem kombatant, któremu przyznano w przeszłości uprawnienia kombatanckie zmarł, to pozbawienie go tych uprawnień, jako bezprzedmiotowe nie jest możliwe. Wszczęte w takiej sytuacji postępowanie administracyjne w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. Możliwe jest natomiast, w przypadku, gdy wdowa po zmarłym kombatancie uzyskała decyzję przyznającą jej uprawnienia przewidziane dla wdów (wdowców) w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, prowadzenie w stosunku do niej, jako do strony, postępowania weryfikacyjnego. Istota takiego postępowania polegała wówczas będzie na ustaleniu, czy dana osoba posiadająca pierwotne uprawnienia kombatanta, zachowałaby te uprawnienia gdyby żyła. W przypadku negatywnego ustalenia zachodzi podstawa do pozbawienia uprawnień pochodnych, przyznanych wdowie po kombatancie. Taki tryb postępowania wynika w sposób jednoznaczny z redakcji wydanego na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy o kombatantach rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. Nr 116, poz. 745). Mianowicie, § 2 tego rozporządzenia stanowi: "1. Przed podjęciem przez Kierownika Urzędu decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy, Urząd przeprowadza postępowanie weryfikacyjne. 2. W sytuacji gdy osoba, której uprawnień kombatanckich dotyczy art. 25 ust. 2 ustawy zmarła, stroną postępowania weryfikacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jest pozostały po niej współmałżonek, który uzyskał uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 3 ustawy, lub złożył wniosek w Urzędzie o ich przyznanie." Procedura ta stanowi konsekwencję istoty uprawnień przysługujących – w ujęciu art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach – wdowie (wdowcowi) po kombatancie. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 8 marca 2001 r. (sygn. V SA 1625/00) konkludując: " Z istoty praw pochodnych wynika bowiem, że nie mogą one istnieć bez istnienia uprawnień pierwotnych, a ich zachowanie uzależnione jest od tego czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył". W świetle art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach nie ulega wątpliwości, że przyznanie wdowie (wdowcowi) uprawnień po zmarłym kombatancie wymaga decyzji Kierownika Urzędu. Pozbawiona tych uprawnień może być zatem tylko taka osoba, co do której uprzednio wydano decyzję administracyjną o przyznaniu uprawnień dla wdowy (wdowca), a tymczasem w aktach administracyjnych przedstawionych przez Urząd Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę decyzji takiej nie ma, a i w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej o wydaniu takiej decyzji nie wspomina się. W aktach administracyjnych organu znajduje się jedynie kopia zaświadczenia o uprawnieniach przysługujących ustawowo wdowom/wdowcom-emerytom lub rencistom, po kombatantach i osobach uprawnionych wystawionego [...]r. przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Brak jest jednocześnie ustalenia daty i numeru takiej decyzji, co wskazuje na niedokładne ustalenie przez Kierownika Urzędu stanu faktycznego sprawy . Wobec zaistniałego w sprawie rażącego naruszenia prawa i z uwagi na brak dowodu na wydanie decyzji przyznającej skarżącej uprawnienia kombatanckie, czynienie rozważań na temat zasadności stanowiska organu w przedmiocie charakteru służby wojskowej zmarłego męża skarżącej jest co najmniej przedwczesne. Zasygnalizować jednak trzeba organowi, że nie można w sprawach indywidualnych niedostatków postępowania dowodowego zastępować uogólnieniami wyprowadzonymi z określonego kierunku wykładni przepisu przyjętej w orzecznictwie. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach nie daje możliwości pozbawienia uprawnień na podstawie tylko samego faktu służby wojskowej w oddziale KBW, który brał udział w zwalczaniu niepodległościowego podziemia. W takim przypadku wymagane jest ustalenie, że w ramach tej służby konkretna osoba wykonywała wskazane w omawianym przepisie zadania. Zauważyć przy tym należy, że wynikająca z wyroków przywołanych w zaskarżonej decyzji interpretacja użytego w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach zwrotu: "zadania śledcze i operacyjne" nie jest w orzecznictwie jednolita, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r. (sygn. II OSK 1502/07), w którym nie podzielono poglądu, że zawarty we wskazanym wyżej przepisie zwrot: "zadania śledcze i operacyjne" należy interpretować oddzielnie. Reasumując, w sytuacji gdy organ wydał decyzję pozbawiającą uprawnień kombatanckich, osobę która zmarła przed wszczęciem postępowania – decyzja taka oraz decyzja ją poprzedzająca, jako dotknięte rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, podlegają stwierdzeniu nieważności, co należało orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 tej samej ustawy. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się zwrot wpisu od skargi ([...]zł), zwrot wpisu od skargi kasacyjnej ([...]zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...]za I instancję i [...]zł za sporządzenie skargi kasacyjnej na postanowienie odrzucające skargę).